吴奕锋译评

2025年6月6日，印度总理莫迪亲赴印控克什米尔，为乌德汉普尔-斯利那加-巴拉穆拉铁路举行启动仪式。

图片来源：RFI

2019年8月，印度中央政府取消查谟和克什米尔原有的特殊地位，并将原查谟和克什米尔邦重新划分为查谟和克什米尔中央直辖区以及“拉达克”中央直辖区。这一调整不仅改变了当地的宪法和行政地位，也成为近年来印度中央政府重塑查谟和克什米尔治理体系的重要起点。2026年8月5日是印度废除“宪法370条”的七周年，当天，印度总理莫迪在社交媒体平台“X”上表示，“宪法370条”的废除“开启了查谟和克什米尔以及‘拉达克’发展的新篇章”。对此，印度辩喜国际基金会助理研究员阿努拉格·夏尔马撰文认为，从过去七年的发展情况看，印度政府推动废除“宪法370条”的政策目标主要体现在三个方面。一是通过加强安全治理降低恐怖主义和暴力活动强度；二是通过基础设施建设和公共投资推动当地经济社会发展；三是通过中央法律法规、地方选举及社会保障制度的延伸，加强查谟和克什米尔与印度全国政治和治理体系之间的制度联系。从这一意义上说，安全、发展与制度整合已成为印度中央政府治理查谟和克什米尔的三条主要政策路径。

首先，作者认为查谟和克什米尔的安全形势总体改善，但恐怖主义风险并未消除。安全问题长期是影响查谟和克什米尔政治稳定和经济发展的核心因素。废除“宪法370条”后，印度政府持续加强安全力量部署、边境管控和反恐行动。从现有数据来看，近年来当地恐怖主义相关事件总体呈下降趋势。根据印度内政部2024年11月向议会常设委员会提交的数据，废除“宪法370条”以来，查谟和克什米尔恐怖主义相关事件数量下降70%以上，由286起下降至2024年11月初的40起。安全部队伤亡人数同样明显减少。2019年，印度安全部队共有96人在恐怖袭击中死亡，到2024年11月这一数字下降至5人。时任印度陆军北方司令部司令、此后担任陆军参谋长的乌彭德拉·德维维迪曾将2023年称为“零渗透之年”，称当年没有武装人员成功越过实际控制线进入印度控制区。从更长时间范围来看，印度政府认为查谟和克什米尔安全形势的改善并非完全始于2019年。2023年12月11日，印度内政部长沙阿在联邦院表示，2004年至2014年，克什米尔地区共发生约7217起恐怖主义相关事件，而2014年至2023年降至2197起。同期，安全人员和平民死亡总人数从2829人下降至891人。不过，恐怖主义威胁仍然是影响当地稳定的重要因素。2025年4月，武装人员在帕哈尔加姆地区发动袭击，造成26名游客死亡。这是2019年以来查谟和克什米尔发生的较为严重的平民袭击事件之一。帕哈尔加姆袭击表明，近年来当地恐怖主义活动的频率虽然明显降低，但潜在的安全风险并未消失。特别是在跨境渗透、外籍武装人员活动以及针对游客和平民的袭击等方面，查谟和克什米尔安全形势仍存在较强的不确定性。因此，安全治理仍将长期作为印度中央政府在当地政策中的重要内容。

其次，作者表示，查谟和克什米尔地区的基础设施建设成为印度中央政府推动地区整合的重要举措。与安全治理相比，基础设施建设是废除“宪法370条”以后查谟和克什米尔变化最直观的领域之一。近年来，印度中央政府明显加大了对铁路、公路、电力和航空等领域的投入，试图改善当地长期存在的交通不便和基础设施不足问题。其中最具代表性的项目是乌德汉普尔至斯利那加至巴拉穆拉铁路连接线。2025年6月6日，莫迪宣布这一全长272公里的铁路正式投入运营。铁路建成后，查谟和克什米尔与印度全国铁路网络之间的联系进一步加强，斯利那加至查谟的铁路通行时间缩短至约3小时。铁路建设之外，道路基础设施投资也明显增加。能源基础设施同样是投资重点。目前当地正在建设4个大型水电项目，总装机容量约3014兆瓦。如果相关项目按计划建成，查谟和克什米尔的发电能力将明显提高。过去四年间，当地输配电能力增长超过35%，屋面太阳能装机容量达到76兆瓦，规划目标为270兆瓦。航空运输方面，斯利那加和查谟机场已经具备夜间航班运营条件，斯利那加机场开通了国际朝觐航班。与此同时，查谟机场正在推进投资约86.5亿卢比的扩建项目。从印度中央政府的施政逻辑来看，基础设施建设不仅具有经济意义，也具有明显的政治和治理功能。铁路、公路和航空网络的完善，一方面有助于降低查谟和克什米尔与印度其他地区之间的交通成本，推动旅游、投资和人员流动；另一方面也在客观上加强了当地与印度国内市场和行政体系之间的联系。因此，基础设施建设已经成为印度推动地区一体化的重要政策工具。

再次，作者认为，查谟和克什米尔地区在安全环境改善与基础设施建设的推动下，经济状况正逐渐恢复。2024至2025财年，该地区生产总值增长7.06%，人均收入增长10.6%；旅游业显著回暖，2024年接待游客约2360万人次，带动住宿、餐饮、运输等产业发展。同时，工业领域的投资实现增长，自2019年以来已有1984家企业投入运营，累计创造超过6.37万个就业岗位，待落地的未来投资项目预计可额外提供约59万个就业机会。然而，经济仍依赖旅游业、公共部门和政府投资，私人部门吸纳就业能力有限，青年就业、产业多元化和偏远地区的发展差距等长期问题依然突出。在基层治理方面，废除“宪法370条”后，已有超过890部中央法律适用于该地区；当地基层治理机构为女性、表列种姓等群体预留席位，并于2024年举行了首次地方议会选举，女性代表比例将进一步提升。新的“居民身份”制度取代原“永久居民”制度，扩大了就业和教育资源开放范围，但也引发土地、人口结构等敏感问题的争论。社会政策方面，印度中央推动教育、医疗及住房、农村道路、普惠金融等全国性福利计划落地，高等教育扩建计划总额约1182.9亿卢比，医疗基础设施持续完善。总体而言，良好的安全秩序为发展创造了有利条件，但该地区的长期政治稳定，仍取决于就业、教育、医疗等民生领域利益的持续改善，以及在治理接轨过程中能否获得当地民众的实际认同。

最后，作者认为，“发展型治理”正成为印度处理查谟和克什米尔问题的重要施政方针。从过去七年的政策实践来看，废除第370条以后，印度中央政府对查谟和克什米尔的治理逐步形成了“安全治理、经济发展和制度整合”相互结合的政策模式。从更长远角度看，废除“第370条”的政策效果不能仅以恐怖袭击数量、基础设施投资规模或经济增长率来衡量。真正具有决定性意义的问题在于，印度中央政府能否把短期安全改善和公共投资转化为长期稳定的经济机会、公共服务改善以及当地社会的政治认同。换言之，查谟和克什米尔未来能否实现持续稳定，关键不仅在于中央政府是否具备加强治理的能力，也在于这种治理能否获得当地社会长期而稳定的支持。安全、发展与认同之间能否形成良性循环，将成为未来判断印度查谟和克什米尔政策成效的核心标准。

（审校：高睿 编辑：张思源）

原文于8月7日发表在印度辩喜国际基金会