罗琳娜

（图片来源：中国贸易报）

2020年10月22日，欧盟委员会对原产于中国的转换箔产品（Aluminium Converter Foil）进行反倾销立案调查。这是欧盟在2020年内对中国铝产品发起的第三次反倾销立案调查，基本覆盖了中国铝及其制品的重点出口产品。由此看出，欧盟更倾向于钢、铝及相关制品提起反倾销调查，这与欧盟内反倾销调查规则的发展变化密切相关。2017年12月，欧盟通过了反倾销条例和反补贴条例的修正条例，提出市场“严重扭曲”规则。这一新规则诞生后，欧盟更加频繁地对中国企业尤其国有企业提起反倾销调查，导致中国出口企业遭受损失甚至影响其发展。中国亟需积极应对这一问题。

一、欧盟反倾销调查新规则的内容

欧盟现行有效的反倾销法是被通称为基本规章的384 /96号规章，这一规章历经多次修改。最近一次是欧洲议会和欧洲理事会于2017年12月12日通过的欧盟反倾销条例和反补贴条例的修正条例，即（EC）第2017/2321号规章。这一修正条例的生效，意味着欧盟酝酿了两年之久的反倾销调查新规则正式落地。该规则的诞生，与中国《入世议定书》第15条a款（ii）项即将到期紧密相关。第15条a款（ii）项规定，如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则WTO 进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。这意味着中国在入世时同意WTO 进口成员在反倾销调查中使用非市场经济方法，参照第三国的生产价格或生产成本确定正常价值，即“替代国”做法。但“替代国”做法并非是无限期的。根据《入世议定书》第15条d款的规定，第15条a款（ii）项将在中国入世15年后自动终止。无论中国是否取得市场经济地位，“替代国”做法都应当被废止。

欧盟修订反倾销调查规则实际上也是为了延缓“替代国”做法。新规则通过的时间紧临“替代国”做法废止时间，并且引入了市场“严重扭曲”的概念，允许欧盟委员会在符合市场“严重扭曲”的情况下，弃用出口国的价格或成本，而继续使用第三国或国际市场价格或成本来确定产品的正常价值。在判断是否构成市场“严重扭曲”时，新规则还强调了出口国的相关市场或企业是否受政府干扰的标准。此外，欧盟委员会机构还单方发布了针对中国《市场扭曲报告》。该报告认为中国钢铁、铝、化工和陶瓷行业受政府影响较大，存在“严重扭曲”情况。根据法规第2（6a）条（c）目和（d）目的规定，欧盟产业在提出反倾销申请时可以依据相关报告来证明其计算正常价值方法的正当性，因而该报告很可能成为欧盟对中国提出相关反倾销调查的重要证据。在新修订的反倾销法规生效后，欧盟就对中国的钢板桩、钢轮毂、玻璃纤维织物分别发起了反倾销调查。欧盟产业在申请书中均依据报告内容，主张中国以及被调查产业存在“严重扭曲”。由此可以看出，欧盟修改反倾销调查规则是为了回避多边条约、修改域内法律，将中国加入WTO 十五年内的暂时性歧视做法永久化。

二、欧盟反倾销调查新规则对中国国有企业的影响

由上述可知，欧盟反倾销调查新规则的出台对中国国有企业具有明显的针对性，导致中国国有企业被频繁提起反倾销调查，使其相关利益受到一定程度的损害。但挑战中也蕴含着机会，如果国有企业能够抓住这一机遇，其产业发展可得到进一步提升。

欧盟反倾销调查新规则使得中国国有企业更易遭到反倾销调查，损害中国国有企业的利益。新规则以市场“严重扭曲”为主要内容，市场“严重扭曲”的主要标准就是出口国的相关市场或企业是否受政府干扰。另外，欧盟针对中国发布的《市场扭曲报告》也设专章对国有企业进行讨论，突出了欧盟对于中国国有企业的重视。因为报告本身可以作为欧盟提起反倾销调查的证据，所以报告中认定“国有企业受到政府的政策性扶持较为严重”的情况，可能导致国有企业相较于其他企业更易遭受反倾销调查。加之多重因素的限制，中国企业也容易在被提起反倾销调查的时候放弃评议和辩护。例如在调查程序方面，新规则规定，欧盟委员会在按照前述程序启动反倾销调查时，需要向当事方履行通知义务，而当事方有十天时间进行评议。然而，对中国企业而言，十天的评议时间并不充裕，很难将证据收集全面并为自己进行充分的辩护。在评议过程中，为了证明企业不存在政府干预导致的“市场扭曲”情况，国有企业不得不披露涉及资金、经营情况的隐私信息，导致国家秘密的泄露。因此，在权衡利害关系之后，国有企业可能做出放弃评议的决定，这也使得国有企业在新规则下更容易被认定为存在“倾销”。

欧盟的反倾销调查新规则也在一定程度上为中国国有企业的发展指明了方向，倒逼其产业结构优化。目前的中国产业中，低附加值、高能耗产业占比高，产能过剩；高附加值、低排放环保产业占比低，产能不足。其中一部分高能耗企业属于国有企业，如宝武钢铁集团公司和中石油，以这类产业为发展重心不利于提升中国国有企业的竞争力，同时这类产业往往也是欧盟提起反倾销调查的重要对象。欧盟曾在针对中国的《市场扭曲报告》中分析了中国钢铁产业、化工产业、制铝业及陶瓷业这四种行业，认为这四种行业属于高能耗产业，政府支持较多，是中国存在市场“严重扭曲”的重要表现。欧盟若对这几类产业提起反倾销调查，可能使得这些产业的成本上升、产能降低，进而引导相关国有企业向高附加值、低排放环保产业转型。这不仅可以促进国有企业产业结构的间接优化，还会对国有企业改革产生正面影响。

三、欧盟反倾销调查新规则的应对策略

在当前欧盟经济深受疫情影响的情况下，反倾销调查新规则或将成为其维护本国同类企业利益的重要手段，这将使中国企业尤其是国有企业出口更易遭受风险。因此，中国应当积极运用多边贸易解决规则、加快国有企业分类化改革，以应对欧盟反倾销调查新规则，维护自身利益。

一方面，中国可以在欧盟反倾销调查新规则对本国企业提起不当调查、造成一定程度损害的情况下，运用WTO争端解决机制、反制等多种方式维护本国企业的合法利益。欧盟的反倾销调查新规则以市场“严重扭曲”为适用前提，在符合这一前提的情况下参照第三国的生产价格或生产成本确定正常价值。但是，WTO法律框架下并不存在市场“严重扭曲”概念，也没有条款允许参照第三国的生产价格或生产成本确定正常价值，即欧盟反倾销调查新规则是否符合WTO法律框架仍值得商榷。欧盟适用反倾销调查新规则的目的应当是减少外国产品的不正当竞争，参照第三国的生产价格或生产成本确定正常价值应当具备一定的理论支撑。欧盟以市场“严重扭曲”为由对中国企业提起反倾销调查，首先应当解释中国产品的出口价格不可在反倾销调查中适用的缘由，然后再对某一国家同类产品的价格确定而非其他国家同类产品价格的原因进行详细说明。如果欧盟直接适用市场“严重扭曲”、参照第三国的生产价格或生产成本确定正常价值，而不详细说明其适用理由，中国可以运用WTO争端解决机制，通过多边贸易框架解决这一问题。但值得注意的是，WTO争端解决机制耗费时间较长，即使得到争端解决机构的支持，也已经对被诉企业造成了一定的损失。为了减少国内相关企业的损失，在诉诸WTO争端解决机制的同时，有必要辅以磋商、谈判或者贸易反制措施，使欧盟暂停缺乏合理依据的反倾销调查或强制措施。

另一方面，中国应当加快国有企业分类改革，对处于竞争性领域的国有企业“简政放权”，使竞争性产业在市场中发挥价值，促使国有企业产业结构转型升级。为避免欧盟以政府较多的干预为理由频繁提起反倾销诉讼，中国国有企业应当进一步进行改革，优化产业结构，减少政府对其生产经营的不适当干预。但需要明确的是，中国与欧盟大部分国家的国家性质不同，中国是社会主义国家，其国家性质决定了提供公共产品和服务的公益类国有企业应当受到政府一定程度的干预，肩负一定的社会责任，以维持国家经济的稳定发展。对处于竞争性领域的部分国有企业，中国已经逐步开放了相关市场，实行市场竞争。这部分国有企业在激烈的市场竞争中优胜劣汰，发展成为了国际市场上颇具竞争力的企业，如海尔集团。目前，中国高附加值产业占总产业比重不大，处于竞争性领域的国有企业改革可以适当向高附加值产业升级。总之，中国应当考虑到不同类型的国有企业所承担的不同职责，选择符合中国现实情况的国有企业改革方式。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2019级硕士生）

（责任编辑：苗丹丹）

参考文献

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The Developments and Influences of the European Union's Anti-dumping System and China's Countermeasures

LUO Linna

The European Commission (EC) initiated an anti-dumping investigation against Aluminium Converter Foil made in China on 22 October 2020. This is the third anti-dumping case initiated by the EU against Chinese aluminum products in 2020, which basically covers key exports of Chinese aluminum and its products. It can be seen that the EU is more inclined to initiate anti-dumping investigation on steel, aluminum and related products, which is closely related to the development and changes of anti-dumping investigation rules within the EU. In December 2017, the EU passed amendments to its anti-dumping and anti-subsidy regulations, proposing "serious distortions" in the market. After the creation of this new rule, the EU initiated anti-dumping investigations against Chinese enterprises more frequently, especially against state-owned enterprises, which caused losses to Chinese exporters and even affected their development. China needs an urgent positive respond towards this problem.