张鑫仪

（图片来源：搜狐网）

2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案》。该方案指出，深圳将支持开展央行数字货币封闭试点测试，推动央行数字货币的研发应用和国际合作。在推行央行数字货币的过程中，中国不仅应谨慎思考目前推行央行数字货币将面临的挑战，还应思考如何构建更为完善的相关体系制度，为央行数字货币的推行减少阻碍。

一、央行数字货币基本类型与中国实践

央行数字货币（DC/EP，Digital Currency Electronic Payment），也称数字货币电子支付，是一种基于数字货币的电子支付系统。判断货币是否属于央行数字货币主要基于两个核心条件与两个必要条件。其中，两个核心条件必须同时满足，两个必要条件只需满足其中之一即可。两个核心条件分别指：基础货币和数字化；两个必要条件分别是：脱离账户和面向大众。“基础货币”是人民银行发行的债务凭证，表现为商业银行的存款准备金（R）和公众持有的通货（C）。它的主要特征是发行主体为人民银行。“数字化”指央行数字货币的物质形式为数字化，而不是实体货币。“脱离账户”是指央行数字货币本身具有独立的价值，具体表现为在验证央行数字货币的真伪时，不必验证央行数字货币的账户是否存在，而是验证央行数字本身。“面向大众”指央行数字货币的应用范围并不限定于金融机构，而是面向零售市场，即普通个体。

目前，各国基于上述标准研发的央行数字货币主要可分为以下三种类型：一是银行间市场的数字现金（批发型CBDC）。银行间市场的数字货币，对应的理念是“面向批发市场的无账户数字基础货币”。该类型的数字货币在满足两个核心条件之外，还需满足脱离账户这一必要条件。它与现有银行账户之间的区别在于：该种央行数字货币具有独立的价值，能够脱离账户管理体系进行转账汇款。并且不同于传统商业银行的“中央式记账”模式，其采取的是“分布式记账”模式。二是居民的央行数字账户（零售型CBDC）。居民的央行数字账户对应的理念是“零售市场的有账户数字基础货币”。该类型的数字货币在满足两个核心条件之外，还满足面向大众这一必要条件。该类央行数字货币与支付宝较为相似，唯一的区别在于管理电子账户的主体不同：支付宝由阿里巴巴管理电子账户，进行集中统一的中央式记账；该类央行数字货币由人民银行管理电子账户，进行集中统一的中央式记账。三是居民的央行数字现金，对应的定义是“零售市场的无账户数字基础货币”。该类型的数字货币需同时满足两个核心条件和两个必要条件。其与现金较为相似，唯一的区别在于其物质形式为电子化。

中国是最早研究央行数字货币的国家之一，自2014年中国便展开了央行数字货币的研发工作，研发类型为零售市场的无账户数字基础货币（DC/EP）。中国央行数字货币的发行主体是中国人民银行。央行数字货币属于基础货币M0，具有无限法偿性，任何个人、机构不得拒收。在传统居民的央行数字现金的基础上，中国根据本国国情做出了以下两点创新：其一，为更好适应我国人口基数大的基本国情，中国采取“双层运营体系”的模式发行央行数字货币，即人民银行将数字现金分发给各商业银行，再由商业银行将数字现金投入市场；其二，为防范传统居民的央行数字现金潜在的洗钱风险，中国提出了“分级限额管理”的创新制度。该制度的内容是：仅在小额交易中，银行可以不对交易双方的身份进行验证，大额交易仍需要受到相关部门的监管。

二、中国央行数字货币体系构建中的挑战

由上文可知，中国在推行央行数字货币的过程中，已根据本国国情与实践经验，提出了“双层运营体系”以及“分级限额管理”等制度创新。由于央行数字货币属于金融时代的新型产物，在其推行过程中，中国不可忽视伴随而至的以下几点挑战：

第一，中国缺乏规制央行数字货币的专门法律规范。从本质上看，央行数字货币可以看作是现行纸币的电子化形式。但是在生产发行等方面，央行数字货币与纸币有着较大差别。虽然在许多方面，现行纸币的相关法律规范同样可适用于央行数字货币，但中国仍应尽快出台法律、法规，针对央行数字货币的独特性，对商业银行的信用审查、资金查验等问题做出专门性规范。除此之外，央行数字货币具有非匿名性的特点，即央行数字货币在交易时无法对管理层匿名。虽然这有助于中国反洗钱、反恐融资等相关法律、法规的落实，但交易也会因此失去最后的私密性。因此，中国应制定相关法律、法规以缓解公民个人信息保护与金融安全之间的冲突。例如，中国可以出台相应规则明确监督机关可以调取公民交易记录的情形。

第二，中国缺乏用以缓解非央行数字货币对人民币主权冲击的法律制度。当前数字货币市场上主要存在三种货币类型：一是投机型的虚拟数字货币，如比特币；二是与具体标的挂钩的稳定币，如Libra；三是由本国央行发行的主权货币，如央行数字货币。不论是投机型数字货币还是拥有具体标的的稳定币，非央行数字货币的发行主体都不再是国家，这将会损害国家的货币发行权，最终会对国家的货币主权造成威胁。在实践中，我国缺乏规制非央行数字货币的法律制度。2013年，中国人民银行等五部委发布了《关于防范比特币风险的通知》。2017年，中国人民银行等七部委又出台了《关于防范代币发行融资风险的公告》。但以上法律文件存在两点局限性：一是法律效力层级仅为部门规章，因此违法违规成本较低。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，违背部门规章的处罚一般仅限于警告、罚款等措施。因此上述措施不能对有关非央行数字货币的违法违规活动起到良好的规制和威慑作用。二是这些文件缺乏实操性。比如，针对如何认定《关于防范比特币风险的通知》第四条中规定的“可疑交易”，并无具体细则予以解释。数字货币相关法律制度的匮乏与非央行数字货币本身的匿名性，都会对监管部门的成本与效率产生不利影响，进而影响国内金融秩序的稳定，最终对央行数字货币的稳定性造成影响。

三、中国央行数字货币发展的对策建议

面对以上央行数字货币推行过程中存在的挑战，中国可以在以下两个层面采取措施予以应对：

制度层面上，为解决现行法律体系在央行数字货币上还留有较多法律空白的问题，中国可以采取以下三种措施：第一，中国可以通过出台有关央行数字货币的特别法，调整、规制央行数字货币的流通及发行程序，并且明确相关主体的法律责任。第二，中国可以设立数字货币监督管理部门对央行、非央行数字货币实施监管。一方面，该机构可以利用大数据对央行数字货币的流通发行进行实时监管，保障国内金融秩序的稳定。另一方面，该机构可对涌入国内市场的非央行数字货币实施监管，保障国内金融环境的安全。第三，中国可以与其他发行央行数字货币的国家缔结条约，形成数字货币联盟，对数字货币的跨境流通实施监管。例如，在监管部门调查跨境洗钱、反恐融资等犯罪活动的过程中，可能会出现需向另一国数字货币监管机关调取证据的情形。在该种情况下，数字货币联盟的设立可以简化监管部门的调查程序、节约调查成本。因此，在未来央行数字货币融入国际市场的进程中，中国可以考虑号召、发起区域间或是国际间央行数字货币组织联盟。

人民币主权层面上，为缓解非央行数字货币对人民币主权的冲击，中国可以采取以下两种措施：第一，中国可以鼓励私营金融主体参与到央行数字货币的流通过程中。这有助于增强人民币币值的稳定性，从而促进央行数字货币融入国际市场。当前，人民银行是唯一有权发行央行数字货币的主体，各商业银行是央行数字货币发行过程中的中介。在未来央行数字货币的发展进程中，中国应当在保障央行拥有唯一货币发行权的大前提下，逐步扩大参与推行央行数字货币的机构范围。一方面，私营主体的加入不仅有利于鼓励和激发创新，还有助于推进整个金融行业完善基础设施建设，从而促进央行数字货币在国内、国际市场的流通。另一方面，私营部门可以吸收人民币在流通过程中的波动和风险，增强人民币市场的稳定性。第二，中国可以借助“一带一路”平台提高人民币的国际影响力。中国可以在公平公正的基础上与他国签订货币互换协议分享人民币铸币权，以央行数字货币为主与他国货币进行等值交换，构建“人类命运共同体”的货币体系。这种安排不仅可以维护中国的货币主权，也有助于增进央行数字货币在区域间的流动，进一步深化人民币的国际化进程。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级硕士研究生）

（责任编辑：曹昊）

参考文献：

[1]赵越强.公共和私有部门数字货币的发展趋势、或有风险与监管考量[J].经济学家,2020(08):110-119.

[2]姚前.数字货币的前世与今生[J].中国法律评论,2018(06):169-176.

[3]保建云.主权数字货币、金融科技创新与国际货币体系改革——兼论数字人民币发行、流通及国际化[J].人民论坛·学术前沿,2020(02):24-35.

[4]中国人民银行安康市中心支行课题组,王金红,童莎.浅谈央行发行数字货币的现状与对策[J].金融科技时代,2020(09):61-63.

[5]杨洁萌.Libra乌托邦与中国法定数字货币的机遇[J].新金融,2019(12):40-47.

[6]王鹏,边文龙,纪洋.“央行数字货币”的概念框架与国际进展[J].产业经济评论,2020(05):63-79.

Continuous Promotion of Digital RMB: Practices, Challenges and Suggestions

Zhang Xinyi

On 11th October, 2020, The General Office of the State Council, General Office of the CPC Central Committee, issued "Pilot Implementation Plan for Comprehensive Reform of Shenzhen's Leading Demonstration Zone for Building Socialism With Chinese Characteristics ". The plan points out that Shenzhen will speed up the improvement of the relevant system for the transformation of technological achievements as well as accelerate the cultivation of the data factor market. However, in the process of promoting digital RMB, China should consider not only the challenges they will face, but also how to build a better and suitable system for the development of digital RMB.