孙丽

（图片来源于：中国政府网）

2019年4月7日至11日，国家市场监督管理总局局长张茅率团访问欧盟委员会，与欧盟委员会竞争事务委员共同签署竞争领域合作协议——《中国与欧盟竞争政策对话框架协议》和《关于在公平竞争审查制度和国家援助控制制度领域建立对话机制的谅解备忘录》。在后续对话活动中，双方介绍了各自在反垄断执法、公平竞争审查、国家援助控制等方面最新进展。张茅表示，中欧双方需要进一步加强竞争领域的交流与合作，为促进贸易和投资自由化便利化构建坚实的竞争基础。

一、中欧竞争领域的合作背景

中欧竞争领域的合作根植于双方相似的经济发展诉求。欧盟由欧洲经济共同体发展而来，旨在建立以公平竞争与自由贸易为支柱的欧洲共同市场，这就需要欧盟平衡市场与政府、成员国与超国家机构、弱势国家与强势国家等几组力量。类似的，中国在改革开放的进程中也需要解决有关地方保护主义、政府与市场的关系问题，因此，欧盟竞争法律的规制框架与核心内容对中国竞争法立法具有很强的借鉴意义。而且，欧盟成员国保护本国经济阻力远远大于中国地方保护主义，所以，对于成员国（地方）的经济干预行为的规制力度，欧盟竞争法要远高于世界其他国家或者组织的立法，这也与中国高度的中央集权下的客观要求相一致。

在此背景下，早在2008年《反垄断法》出台之前，我国就已经和欧盟在竞争领域建立了相关的对话机制，这一机制在我国《反垄断法》的起草阶段、实施的早期阶段以及相关政策交流、人员培训方面都发挥着重要作用，可以说促进了我国竞争领域的发展。2004年我国商务部和欧洲委员会竞争总局就中欧竞争政策合作问题签署了《中国——欧盟竞争政策对话的框架性协定》，该协定的主要目的在于建立一个双方在竞争领域的协商和信息公开的永久机制，并为中国在该领域的技术发展和能力建设提供支援。鉴于此，2004年始，我国政府就和欧洲委员会展开了中国——欧盟贸易项目，于2010年起，双方每年开办两次中国——欧盟竞争政策周。在2019年第18届中欧竞争政策周研讨会上，双方围绕经营者集中审查的控制概念、合营企业竞争分析、竞争法在标准必要专利许可中的作用、超高定价和限制转售价格案例比较等问题展开了深入的研讨。

如今，全球经济一体化已经成为不可避免的趋势，然而全球市场实现一体化的目标却遥遥无期。近期，中美贸易战尚未落幕，针对欧盟空客补贴，美国决定对欧盟110亿美元的产品征收关税。作为反击，欧盟正在考虑对美国包括手提包、直升机等在内的102亿欧元的商品征收关税。美欧“关税大战”似乎一触即发。因此，在双方同时期共同面对“贸易战”的局势下，中欧携手合作必将是明智之举。一方面，中欧每年持续开展的对话机制增加了双方政治上的沟通机会，有效促进了双方互信交流；另一方面，学术上研讨问题趋于精细、务实的方向也有利于实务前沿问题的探索、有利于贸易摩擦得以适当化解。

二、中欧竞争领域的立法差异

我国竞争法被认为在很大程度上借鉴了欧共体竞争法模式，郑鹏程教授曾指出欧盟竞争法是我国《反垄断法》的“立法蓝本”。从立法上看，美国“反托拉斯法”对垄断和限制竞争采取相互交叉的规定，欧共体竞争法在立法体例上则是确立了对限制竞争和垄断两类行为的规定，我国《反不正当竞争法》与《反垄断法》分立，这种立法体例与欧盟高度一致。此外，具体到实质性条款的规定，例如《反垄断法》第17条，其中有关“市场支配地位”的规定就来自于《欧共体条约》。从执法上看，美国根据《谢尔曼法案》与《联邦贸易委员会法》组建了司法部反垄断局与联邦调查委员会二元结构的反垄断行政体系，欧盟则根据《欧盟运行条约》成立了唯一反垄断执法机构——欧盟委员会竞争总司，形成了一元反垄断机构。我国于2018年成立了国家市场监管总局，整合了国家发改委、商务部、国务院反垄断委员会办公室等机构的职能，统一负责反垄断执法。打破“多龙治水”局面，实际上也是我国在执行现状的基础上对欧盟反垄断执法经验的借鉴。

尽管存在诸多相似之处，但是由于中欧在政治形态、法律结构以及市场经济特点等方面都有不同的发展路径，双方的竞争领域至今具有较大差异。其中，我国已在反垄断执法、行政垄断与国家援助等问题做出了积极举措，但是这些举措与欧盟的立法进程相比，仍然有较大的完善空间。

在我国《反垄断法》执法的十年中，商务部有关经营和集中申报的案件逐年增长，发展到现在每年大约审查400多个案件，这也充分说明我国的市场规模与跨国公司在我国落户的情况。在禁止垄断协议与禁止滥用市场支配地位两个领域中，国家发展和改革委员会在10年期间查出了价格垄断案件约150多件，罚款金额超过1亿元的案件16起。虽然我国反垄断案件处理日益频繁，但是反垄断立法中仍然有许多尚待完善之处，例如我国尚无对“经营者集中”的量化标准指导相关机关的执法活动。欧盟《横向并购指南》中采用赫芬兰达尔——赫希曼（HHI）指数来衡量并购企业在相关市场上的集中度，并根据市场份额、市场集中度分别将跨国并购活动分成三个不同档次。这种审查制度的安排大大提高了跨国并购活动的成功率和快捷性，简化了反垄断审查机构的审查工作。值得一提的是，我国商务部曾在P3网络一案中利用HHI指数对相关市场影响进行分析，以合营企业建立HHI指数的增量说明相关市场发生了实质性改变，但是相关量化标准至今仍未通过立法形式确立下来。

在行政垄断问题上，为打破权力寻租与滥用行政权力造成的混乱竞争局面，我国出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》与《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，初步建立了公平竞争审查制度。这一制度的法律依据来源于《反垄断法》第四条规定，但是由于《反垄断法》第五章在行为对象、审查机制等方面对行政性垄断的规制力度尚且不足，因此两份文件在一定程度上弥补了《反垄断法》的缺陷。但是两份文件与《反垄断法》的对接仍然存在一些无法避免的难题，导致我国反行政垄断的制度与欧盟相比仍有较大差距。例如，根据《反垄断法》第51条的规定，我国行政垄断行为由违法机关的上级机关处理，但是由于上级机关缺乏反垄断意识与中立态度，实践中往往很难有涉及行政垄断的重大案件。而根据《欧盟运行条约》第101条、102条、106条和107条的规定，欧盟委员会不仅有权处理垄断协议和滥用市场支配地位的案件，还可以依据相应机构授权处理涉及国有企业和国家补贴的案件。世界上通行做法也是将滥用行政权力限制竞争的案件交给反垄断执法机构处理，因此，打破行政垄断需要将权力装进笼子里，我国在这一方面还有很长的路要走。

三、中国竞争领域的立法建议

OECD竞争委员会主席Frederic Jenny提出当今世界反垄断立法和执法的两大不足，即各法域反垄断立法的趋同程度不同，且经济分析与公共利益分析没有全球同行的方法，因此加强多边合作交流仍然是重点。在此基础上，我国需要结合实际发展情况不断完善自身体制，促进区域融入全球化进程。

一方面，在宏观方面，我国未来还需完善竞争制度，将产业政策纳入竞争制度之下，从“源头上防止垄断”。我国有着产业政策长期占据主导地位的“传统”，各种形式的国家补贴和政策优惠数量众多，“虽无国家援助之名，却行国家援助之实”。为此，建立权威有力的公平竞争审查机构，形成对反垄断领域抽象行政行为的审查机制，实现政府干预的法制化。根据相关数据，欧盟竞争总司有半数以上的部门、超过三分之二的工作人员从事与国家援助相关的工作，除开展审批、监督和执法以外，还有数量众多的部门从事专门领域制度研究与相关指南的起草制定。为此，有学者建议，通过修法，把国家市场监管总局与国务院反垄断委员会职能合并，充实反垄断委员会，明确其负责全国推进竞争政策、指导公平竞争审查的法定职责。这一建议旨在分割公平竞争审查与反不正当竞争两项职能，建立统一、权威、专业的审查指导机构。

另一方面，在制度设计上，需要具体落实配套法律及政策，在执行机构整合职能的背景下做到统一立法，保证市场经济发展的实际情况能够反映到司法执法中，“在行动中防止垄断”。中国虽然在《反垄断法》出台后的几年里相继颁布了多个规定、指导意见，对市场份额、集中度、进入等要素进行解释，但是这些文件也同时存在着大量的重复与混乱，而且没有确立相应的认定框架，给司法执法工作带来诸多不便。为此，我国可以借鉴欧盟的《横向并购指南》，将执法审查标准认定明细化、框架化，同时增强欧美国家对经济分析理论的运用，深入引进，将反垄断司法执法的认定实证化、具体化。例如在引入HHI指数的过程中进行分层，明晰指数数值区间的安全地域。

中国已经成为世界第二大经济体，是欧盟的第二大贸易伙伴，双方之间的进口出口贸易量均占据各方市场比重的前列，而且随着中国“一带一路”倡议的深入发展，双方在竞争领域也必将拓宽重合区域。全球频发的贸易摩擦并非“不测风云”，而是“祸起萧墙”，只有完善自身国内市场秩序，处理好政府与市场、产业政策与竞争竞争的关系，真正确立市场在资源配置中的决定作用，才能让中国打开国门、面向世界。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2018级硕士研究生）

参考文献：

 [1]孙晋.新时代确立竞争政策基础性地位的现实意义及其法律实现——兼议《反垄断法》的修改[J].政法论坛,2019,37(02):3-12.

[2]陈林.公平竞争审查、反垄断法与行政性垄断[J].学术研究,2019(01):106-113.

[3]门镜.改革开放以来的中欧关系:竞争与合作[J].人民论坛·学术前沿,2018(23):36-45.

[4]王晓晔.我国反垄断执法10年:成就与挑战[J].政法论丛,2018(05):128-137.

[5]周海涛.欧盟国家援助制度的现代化及其借鉴[J].河北法学,2016,34(08):126-139.

[6]靳静.公平竞争审查制度的欧盟路径[J].中国价格监管与反垄断,2016(02):25-28.

[7]孙晶. 我国反垄断国际合作路径研究[D].天津大学,2014.

[8]张盼.对中欧跨国并购反垄断规制中实体审查标准的比较研究[D].北京:对外经济贸易大学,2014.

New progress has been made in china-EU cooperation in the field of competition

SUN Li

From April 7 to 11, Zhang Mao, head of the state administration of market supervision, led a delegation to the European commission to sign a cooperation agreement on competition with the commission's competition commissioner, including Framework Agreement on Competition Policy Dialogue Between China and the EU and Memorandum of Understanding on Establishing a Dialogue Mechanism in the Field of Fair Competition Review System and State Aid Control System. In the follow-up dialogue, the two sides introduced their latest progress in anti-monopoly law enforcement, fair competition review and state aid control. Zhang Mao said China and the EU need to further strengthen exchanges and cooperation in the field of competition to build a solid competitive foundation for trade and investment liberalization and facilitation.