谢建英

（图片来源：参考消息）

11月3日，美国总统国家安全事务助理约翰·博尔顿在迈阿密就美国对拉美政策讲话时宣布，将对古巴和委内瑞拉实施制裁，其中古巴是美国制裁的主要对象。特朗普对古实施的新政主要基于两点：一是加强对美国人到古巴旅行的限制和监控；二是限制美国企业和古巴军队、情报部门及安全部门相关企业的经贸往来，并将制裁范围扩大至与其存在来往的第三国。特朗普政府对古的强硬态度阻滞了奥巴马时期的古美关系的复交之路，两国关系的正常化仍然障碍丛生。

  一、美国对古制裁的原因分析

11月1日，第73届联合国大会就敦促美国解除对古巴的封锁禁运决议进行了投票，封锁古巴禁令的支持率仅为1%。在决议以压倒性多数通过的情况下，特朗普政府始终保持强硬态度，并公布对古的一系列经济制裁、外交孤立措施，古美关系陷入剑拔弩张的敌对局面。追根溯源，美国的对古新政是古美关系的历史渊源、美国国内政治算计与拉美政治版图变化综合作用的结果。

首先，此次制裁是美国对古巴冷战思维的延续。自1961年古美断交以来，两国关系大体经历了三个阶段：古巴导弹危机前紧张对抗阶段、导弹危机结束后对抗缓和阶段、冷战结束之后重新对抗阶段。虽然在各个阶段古美关系不乏有缓和的迹象，但回顾历史，从《托切利法案》到《赫尔姆斯—伯顿法案》，从外交孤立到对古巴移民实行有针对性的“干湿脚”政策，美国历届政府对古巴的强权政治从未停止，古美关系的对抗性实质也并未改变。虽然在前任总统奥巴马的努力下，古美两国于2015年7月恢复了外交关系，古美关系似乎融冰在即，但特朗普上台后，美国对古政策趋于平缓的节奏被打破。不可否认，奥马巴政府在一定程度上改善了古美关系，但对古巴的社会主义政权态度的问题上，奥巴马及特朗普两届政府的立场事实上并无二致，始终未偏离美国对古敌对的传统思维。

其次，此次制裁体现了特朗普稳固共和党地位、实现党内团结的政治意图。从竞选到上任，特朗普始终采取“去奥巴马化”的政治立场，从而稳固共和党的地位，在对古政策上亦如是。事实证明，特朗普对古政策的“去奥巴马化”收效颇丰。大选期间，通过批判古巴政府，特朗普获得了迈阿密等美国国内反古势力群体的选票。因此，本次制裁可能也是共和党为中期选举谋票所做的准备。作为中期选举的关键州，佛罗里达州聚居了大批拉美裔选民，所以也是反古力量最集中的地区。根据民调显示，这些选民多数倾向对古巴，委内瑞拉和尼加拉瓜采取强硬态度。因此为获得佛州选票，特朗普政府在制定对古政策时自当投其所好。

最后，拉美政坛“左退右进”的格局变化催化了特朗普对古新政的出台。拉美左翼政权一直以来都将社会主义的古巴视为重要盟友，并以实际行动坚定支持其反美立场。但自2015年来，拉美政治格局明显地出现了 “左退右进”的变化。2015年12月，阿根廷中右翼势力上台，结束了该国左翼政党长达12年的连续执政；2016年8月，巴西左翼劳工党罗塞夫总统被弹劾，中右翼巴西民运党主席米歇尔·特梅尔被国会正式任命为新总统。拉美左翼势力接连受挫，逐步失去了地区政治的主导权。因此，在拉美政治版图变动之际，特朗普收紧对古巴、委内瑞拉等国的政策，开展与拉美右翼政党的合作，旨在进一步强化拉美地区的“左右之争”，坐收渔翁之利。

  二、美国对古制裁的国际法效力探讨

根据国际法理论，针对侵略、武装干涉、侵害人权等国际不法行为或侵犯本国利益的行为，联合国及各主权国可采取制裁措施予以应对，其中经济制裁是国际社会中最常见的制裁手段。尽管美国宣称对古巴进行制裁是基于古巴国内的政治压迫和对人权的侵犯，但笔者认为，美国单边经济制裁行为的合法性仍然值得商榷。

一方面，美国对古巴的单边经济制裁违反了国际法中的不干涉原则和国家管辖原则。国际经济制裁具有鲜明的政治色彩，常常被用作给对方施压、制造困难，迫使其接受制裁国主张的行为准则和对外政策。国际法不干涉原则包括不得使用或鼓励使用经济、政治或其他措施胁迫他国，而美国的单边经济制裁是带有政治目的的干涉行为。同时，根据普遍承认的国际法原则，国家行使管辖权的依据有属地原则、属人原则、普遍管辖原则和保护性管辖原则。然而长久以来，美国域外经济制裁管辖标准经历了从“美国境内的人”到隐蔽的“间接管辖”转变。美国通过“国籍扩大”的方式实质上拓宽了其属人管辖权的范围，违背了不干涉内政原则等国际法基本原则，是一种对国际秩序的破坏和践踏，更是美国经济霸权主义的体现。此外，美国将制裁范围扩大至第三国的做法也违反了冲突法的原则。根据冲突法的一般原则，第三国在古巴的交易行为，应当根据行为发生地或财产所在地的法律确定法律关系的效力，而美国将制裁的范围扩大到与目标国政治行为完全无关的第三方，在国际法上得不到有力的支持。

另一方面，美国反对“政治压迫”与“人权侵犯”的制裁理由合法性存疑。首先应当明确的是，意识形态的差异不足以构成国际不法行为。古巴是现存为数不多的社会主义国家之一，而社会制度的选择属于主权国家的内政。每个主权国家在未受条约义务的限制范围内，都有自行决定政治、经济、社会和文化制度的自由，因此，无论他国对一国所采取的特定意识形态或政治制度有多不满，都不得违反国际法的不干涉原则。而美国以“政治压迫”为由对古巴进行制裁，实际上构成对古巴内政的干涉。其次，国际法上的干涉例外应当受到严格限制，必须符合国际法和《联合国宪章》的规定。侵害人权固然是国际法上的违法行为，但是鉴于各国以及各民族间对于人权的理解不尽相同，应该允许各主权国家自主选择人权保护的方式。美国以对古巴人权履行“保护的责任”作为回避主权原则、干涉他国内部事务的依据，同样是对古巴自主权和生存权的侵犯。

  三、美国对古制裁的影响

特朗普执政以来收紧对古巴的政策，古美关系正常化或将停滞。该政策对古巴经济、拉美一体化及中国在古投资均会有所影响。但从长远来看，收紧对古政策体现了特朗普“美国至上”与“去奥巴马化”的执政观念，其象征意义大于实质影响，古美关系全面后退的可能性不大。

其一，美国的制裁对古巴经济发展提出了新的挑战。古巴经济长期维持以蔗糖生产为主的单一经济发展模式，其物资短缺，高度依赖外部援助。然而古巴的传统外援俄罗斯、委内瑞拉目前自顾不暇，特朗普收紧对古贸易禁运、强化金融制裁等政策将使古巴经济陷入困境。鉴于自身的经济情况及亚洲在拉美地区投资的存量优势，开拓亚洲市场、吸引亚洲投资或成为古巴突破困境的方案。当然，基于地缘政治因素及改善与美国关系可能带来的收益，不排除古巴未来主动寻求美国理解以加快推进双边关系的可能。

其二，美国的制裁或将反向推动拉美地区经济一体化进程。美国对古巴和委内瑞拉等右翼政党主政国的强硬政策，对拉美地区的团结和一体化进程或将产生消极影响。但特朗普执政以来，宣布重启北美自由贸易协定谈判、退出跨太平洋伙伴关系协定及对古政策的收紧，同样使拉美国家逐步认识到，地区经济一体化战略的回归才是解决拉美问题的关键所在。特朗普的拉美政策目前已经引起拉美主要国家之间的联动，南方共同市场和太平洋联盟表示出了明确的整合意愿，双方已经将两个次区域组织实现自由贸易提上议事日程。拉美地区对特朗普新政的顺势求变，极有可能改变拉美一体化过程中面临的“碎片化”问题，甚至弥合自 1994年墨西哥加入北美自由贸易区以来拉美在地区一体化问题上出现的南北分歧。

其三，美国的制裁将一定程度上影响中国企业对古巴的投资。美国对在拉美地区日益增多的“中国因素”本就心存警惕之心。面对日益紧密的中拉经贸关系，时任美国国务卿蒂勒森在访拉美前夕的演讲中给中国在拉美的经济活动贴上了“新帝国主义”的标签，称中国正利用其经济影响力将拉美纳入自己的势力范围。而古巴是第一个与中国建交的拉美国家，是中国在拉美地区的重要合作伙伴之一。特朗普对古巴实施新一轮制裁，不但禁止美企与古巴军控企业有生意往来，而且设法惩罚与古巴国有企业有关联的外资企业。该制裁或将增加古巴境内的投资风险，波及在古投资的中资企业。但无论是出于中古传统的友谊和同属社会主义国家的道义，还是本着开拓古巴市场的利益需求，我国政府都应当审时度势，继续开展与古巴的贸易往来和投融资合作。

（作者为武汉大学国际问题研究院2016级硕士生）

Striking up the old tune? The normalization of Cuba-United States Relations has a long way to go

XIE Jianying

November 3 in Miami, US National Security Advisor John Bolton announced plans to adopt tighter sanctions on Cuba and Venezuela, and Cuba was the main target. Trump's Cuba policy includes reinforcing individual people-to-people travel restrictions and restrictions on financial transactions with companies controlled by the Cuban military, intelligence, or security services or personnel, with impact of third- country effects. The Trump administration has rolled back some of President Obama's policies normalizing ties with Cuba. There is still a long way to ease tensions between the two sides.