陈代武

（图片来源：欧盟官网）

3月28日，欧盟委员会（European Commission）公布了一项关于军事流动的行动计划(Joint Communication to the European Parliament and the Council on the Action Plan on Military Mobility，以下简称“计划”)，计划涵盖了军事需求、交通基础设施建设、监管和程序问题等方面的内容。该计划的制定有着深厚的历史渊源和现实必要性，有利于提高欧盟军事机动性，推动欧盟防务合作向纵深发展。但由于欧洲防务一体化的发展仍面临多方挑战，其最终结果仍不明朗。

一、计划制定的历史渊源和现实必要性

该计划本质上是欧盟防务合作的体现，有利于加快欧盟军事人员和装备部署能力，提高军事机动性，标志着欧盟向2025年前建立全面的防务联盟迈出了重要一步。从历史来看，欧洲防务合作并非空穴来风，有着深厚的历史渊源；从现实来看，欧洲如今内忧外患的处境，使得防务合作具有必要性。

一方面，计划的制定有着深厚的历史渊源。欧洲自20世纪50年代“普利文计划”（“Pleven Plan”）以来一直致力于防务合作，通过制定一系列防务政策和法律条款及加强防务机制建设，为此次军事流动性计划奠定了合法性和合理性基础。

计划的制定具有坚实的法律基础。1993年，《马斯特里赫特条约》（Treaty of Maastricht）确立了共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy, 以下简称“CFSP”）的目标，标志着欧共体在政治一体化道路上取得了突破性进展；2007年，《里斯本条约》设置“永久结构性合作”（Permanent Structured Cooperation，以下简称“PESCO”）条款，允许欧盟成员国在安全防务领域不断深化合作，从而为“永久结构性合作机制”的建立提供了合法性依据。此外，计划的制定同样沿袭了欧盟固有的防务机制，具有合理性。在《马斯特里赫特条约》及《里斯本条约》所确立的共同外交与安全政策机制和永久结构性合作机制框架下，军事流动性计划始终占据一隅之地。2017年11月10日，欧盟委员会和高级代表提议在欧盟范围内改进军事流动性，并计划在2018年3月提出一项行动计划；2017年12月11日，欧盟理事会建立“永久结构合作机制”，提高军队流动性是其17个项目之一。

另一方面，计划的制定也是对欧洲防务的现状作出的及时回应。从欧洲防务合作的历史进程上看，欧洲防务一体化虽起步较早，但长期以来始终停滞不前。在笔者看来，此次军事流动性计划之所以能够迅速得到大多数成员国的支持，主要是因为欧盟目前处于内忧外患的境地。

从内部来看，英国脱欧对欧盟的共同防务造成了重大打击。主要体现在以下几个方面：一是导致欧盟防务一体化信心不足。英国是欧盟确立CFSP政策后，首个公开表示支持欧盟独立发展防务的国家。欧盟防务一体化的首倡者退出欧盟，使各国对欧盟防务前景的预期充满不确定性。二是导致欧盟防务资金不足。英国是欧盟防务支出的第一大国，占欧盟防务预算的20%。欧盟急需找到新的防务资金分配方案，保障防务资金的供给。三是导致欧盟防务行动能力减弱。英国一直是欧盟防务行动的主要参与国，在难民、反恐等领域发挥着重要作用。

从外部来看，特朗普对欧洲防务承诺的不确定性，使欧盟意识到加强自身防务建设的紧迫性和必要性。在特朗普竞选时，其称北约业已“过时”，应重新审视其存在的合理性与价值。自执政以来，特朗普更是指责欧盟国家“搭便车”，主张向欧洲国家施压，使其承担更多的北约防务费用。因此，在特朗普时代下，欧盟国家要解决自身的防务问题，若要避免增加对北约的防务支出，则必须提升欧盟自身的防务能力。

二、计划的主要内容

计划包括四个部分，分别是计划目的、主要行动措施、计划对欧盟财政预算的影响及其发展道路。其中，第二部分是计划的主体，其具体内容主要包括以下三个方面：

第一，军事要求。在内容方面，计划指出要制定出反映欧盟及其成员国切实需求的军事要求，包括军事流动所需的基础设施的明确定义。在制定主体方面，计划指出军事要求的制定由欧洲对外行动处和欧盟军事参谋部主导，同时以紧密联合欧盟委员会、欧洲防务局等联盟机构、适时与北约协商为前提条件，并于2018年年中提请欧盟理事会和欧盟军事委员会审议和确认。此外，欧盟要求成员国部署整体的行动安排，将除国防部以外的其他国家机关纳入行动安排中。

第二，交通基础设施建设。计划为建立以现行的民用交通运输网络系统为主、专用军事通道为辅的“军民两用”交通基础设施，制定了欧盟层面计划和成员国层面计划。在欧盟层面，计划分三步走。第一步：到2018年底，通过设立试点项目，明确现行交通运输网络系统与军事运输之间的差距。第二步：到2019年底，明确双重用途通道项目，确定优先发展的项目清单及跨欧洲运输网络的军事需求投资总量；第三步：到2020年底，讨论修改跨欧洲交通运输法律法规，以适用需要升级的运输技术要求。在成员国层面，各国在建设新的交通基础设施时必须考虑军事需求，并尽快建立独立的信息联络点，传递军用道路交通基础设施建设信息。

第三，监管和程序问题。计划主要涉及军用危险品运输、关税和增值税征收及跨境移动许可等问题。针对军用危险品运输无统一的国际条约规范，导致其跨境运输需临时授权的现状，计划指出，欧盟将通过现有法规调查、专家交流及可行性研究等方式，提高民用危险品运输与军用危险品运输规则、程序的统一性和协同性；针对当前军用物品进出口适用“302表格”的不明确所导致的操作困难，欧盟委员会将对“302表格”涉及的海关活动进行全面调查，并采取对海关手续精简的可行性探讨、“302表格”模板的制定、法规修订等方式，进一步明确“302表格”的适用；此外，计划对军事活动的跨境移动许可系统作出了规定。计划统一了地面跨境移动许可系统，增强地面跨境移动许可系统中公路、铁路、内河军事流动的协同性。空中跨境许可必须遵循“单一欧洲天空”原则（the Single European Sky），各成员国通过达成双边协定或者“外交清除技术计划”（Diplomatic Clearance Technical Arrangement）解决各自航空运输规则之间的矛盾。欧洲防务局将在2018年夏季成立跨境移动许可A类项目，通过搭建交流平台，促进跨境移动许可协议的达成。

三、计划实施的前景展望

此次军事流动计划是欧盟基于当前防务危机所作出的共同选择，因此其获得批准的可能性较大。但是由于军事合作是一个非常敏感的领域，事关国家主权和多方利益，因此该计划的执行前景仍然充满不确定性。

第一，计划的实施在欧盟内部尚存分歧。根据2018年3月1日欧盟理事会发布的PESCO第一批17个开发项目清单来看，法、德、意等国参与程度较高，参与项目均在6个以上；而爱、立、波等国参与程度极低，参与的项目均在3个以下。这主要因为，法、德、意等为提升整体实力，扩大国际舞台话语权，是防务计划的坚定支持者；立陶宛、波兰等东欧国家面对俄罗斯的战略威胁，对目前欧盟提供的防务安全保证并不放心。由此可见，各国基于在欧盟的定位和自身利益的考量，对共同防务的态度存在很大的分歧。

第二，计划的执行受到美国的掣肘。基于美国的国际影响力和北约对欧盟的牵制力，美国的阻挠将是计划实施面临的最大挑战。一方面，美国基于防务费用分担的考虑，会赞同欧盟加强防务合作，以减轻美国在欧盟的军费开支；但另一方面，美国担忧欧盟借防务合作之名行防务独立之实，趁机另起炉灶，摆脱美国的控制。上世纪末欧盟启动共同防务政策时，美国就提出了“三不”的要求，即不脱离（北约）、不重叠、不歧视（非欧盟成员国的北约盟国）。美国防长马蒂斯在2018年慕尼黑国际安全会议上也向欧盟提出严正警告，其指出：“欧洲防务建设只能是北约的补充，而非削弱、分裂甚至取代甚或离开北约。”由此可见，美方为防止欧盟防务合作的做大，必将阻挠军事流动计划的执行。

第三，计划的推进缺乏足够的社会动力。从目前来看，欧洲面临的防务压力主要是来自于非传统的恐怖主义和难民威胁，还没有面临攸关领土完整、民众生存的显性威胁。2008年国际金融危机爆发后，高失业率、高财政赤字、银行不良贷款激增的问题一直没有解决，因此欧洲当前面临的主要问题是经济复兴问题。在此前提下，增加军费开支发展防务合作，必然要以缩减社会福利、教育、医疗等攸关社会民生领域的开支为代价，这对广大的普通民众来说是难以接受的。因此，计划实施的社会基础相对薄弱。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2017级硕士生）

EU Military Mobility Plan: New progress in European Defence Integration

CHEN Daiwu

On March 28, the European Commission announced Joint Communication to the European Parliament and the Council on the Action Plan on Military Mobility. The plan covers military requirements, transport infrastructure, and regulatory and procedural issues. The formulation of the plan has a deep historical origin and practical necessity, which is conducive to enhancing the military maneuverability and promoting the development of defense cooperation in the European Union. However, with the development of European defense integration still facing many challenges, the final result is still unclear.