李廷康

（图片来源：中青网）

G20汉堡峰会上的“双普会”被视为美俄关系转暖的信号。不过，在8月2日美国总统特朗普“不情愿地”签署针对俄罗斯、伊朗和朝鲜的制裁法案、俄罗斯随之迅速采取反制措施之后，两国关系很快再度蒙霜。这份由两院相继以压倒性优势通过的制裁法案折射出笼罩在“通俄门”阴霾下华盛顿的紧张气氛。同时，其余波也触及了未来美俄双边及多边国际关系，可谓牵一发而动全身。

一、新制裁法案效果评估

这份最初名为《2017年抵御伊朗不稳定行动法案》的新制裁法案，最终被增加了更多的对俄制裁条款，以俄罗斯涉嫌干涉美国2016年总统选举和乌克兰危机等为由，在2016年12月29日前总统奥巴马制裁令的基础上，追加对俄相关个人和实体的经济制裁。

不过，这份制裁升级的新制裁法案也许会因为牵涉过多而效果有限。首先，该法案对俄能源行业的制裁将损害欧盟的能源安全和油气管道项目。据俄罗斯媒体统计，美国的新制裁措施将至少涉及包括“北溪”和“北溪-2”天然气管道项目在内的8个俄欧合作能源项目，俄欧双方可能因此遭受数十亿美元的损失。为此，欧盟委员会主席容克警告称欧盟准备在“数天内”采取行动，德国外长和奥地利总理也对“在乌克兰冲突上的共同立场的有效性”发出了威胁。其次，该法案以“发展弹道导弹项目”为由制裁伊朗和朝鲜，但是伊朝两国目前状况不同。自2015年7月与国际社会签署核协议以来，伊朗表现“良好”，而此次制裁可能适得其反。第三，经济制裁对于俄罗斯究竟能取得何种程度的效果犹未可知。乌克兰危机之后西方就联合推出对俄更为严厉的制裁，彼时俄罗斯经济更加困难尚能走出泥潭，这两年俄罗斯经济已经开始复苏，面对制裁可能会更加从容。

冷战结束后美国频繁地使用经济制裁和武装干涉来将本国意志强加于别国之上，但是进入新世纪以后这两个强制工具的效果都在下降。经济制裁固然能干扰一国经济运行，但是这种方法需要其他国家的支持，否则即便是拿破仑时期严厉的大陆封锁体系也难以为继。然而，各国出于本国利益考量很难“协同一致”。例如，乌克兰危机之后，日本在联合制裁方面就表现得三心二意。同时，经济制裁的另一个要点在于，制裁是迫使对方妥协的手段而不是目的，制裁不会给实施国增加福利反以一定的损失为代价。因此，对经济相互依赖的当今世界来说，制裁在某些情况下不仅会“两败俱伤”，而且会“殃及池鱼”。因此正如亨廷顿所言，美国的单边制裁将以经济利益的损失和盟国关系的破坏为代价，或者制裁只是一种政治话语而不会被强制执行，这两者都恰好成为了美国弱点的象征。约瑟夫·奈认为特朗普不断要求北约各国为本国防务买单，威胁退出NAFTA，以及退出TPP和巴黎气候协定等举动损害了美国的软实力；反过来，其盟国对于特朗普政府的意图并不清晰，那些与华盛顿利益相吻合的国家圈子实际上正在缩小。因此，制裁及反制措施的效果还需要看未来两国的后续举措。

二、新制裁法案的美国国内因素

特朗普表示新制裁法案存在严重缺陷，是为了国家团结才同意签署。特朗普“不情愿”但却仍然签署，是因为该法案要求：如果白宫想要暂停或终止任一制裁，都必须向国会提交报告作出解释，而国会有权在接到报告的30天内进行审查。该审查权让国会在“府会之争”中占据上风，让人联想到1973年的《战争权力法案》和2016年的《9·11法案》，它们都对总统在外交事务上的领导地位构成挑战。这一法案也因此被特朗普斥责为“侵犯了行政部门的谈判权力，还包含很多明显违反宪法的条款”。一份指责俄干预美国大选的议案签署本身就足够让新政府难堪，而对俄制裁升级也将使特朗普这半年来向俄释放善意、开展合作的努力大打折扣。

尽管不情愿，但是该法案令人咂舌的投票结果——众议院419票赞成3票反对和参议院98票赞成2票反对——也让特朗普放弃了否决该法案的尝试，避免继续遭受否决被推翻的尴尬。如此一边倒的投票结果也证明了“通俄门”的影响力。自特朗普竞选成功以来，其竞选团队“通俄”风波不断发酵，从前竞选经理保罗·马纳福特和前总统国家安全事务助理迈克尔·弗林先后辞职，到前美国联邦调查局局长詹姆斯·科米突然遭到开除，再到特朗普长子和女婿卷入丑闻，“俄罗斯”因素成了华盛顿政坛阴谋论的中心和“政治正确”的风向标。有消息称主持“通俄门”调查的特别检察官罗伯特·米勒已经在华盛顿召集联邦大陪审团，更令美国政界感到担忧：这可能导致特朗普政府内政议程举步维艰，因为任何与俄罗斯相关的举措都将陷于“与敌对政权过于亲密”或者“急于洗脱嫌疑”的猜忌之中。《经济学人》毫不留情地指出：“美国民众选特朗普本是让他祛除华盛顿的政治疾翳，而现在他却让问题变得更加严重。”未来一段时间，特朗普政府的内政外交恐怕都会受此问题钳制。

三、新制裁法案影响下美俄关系走向分析

国会对总统外交权的制约也影响了国家对外政策的持续性。特朗普经常被国内政治势力及盟国批评“对外政策缺乏大战略”，而颇为讽刺的是，特朗普政府上台后较为稳定长远的“改善对俄关系”方针却正是因为国内势力干扰而无法有效实施。早在竞选期间，特朗普就表示同俄一同打击ISIS是个“好主意”。特朗普当选之初，普京也向其发送圣诞节和新年贺信，表示期待未来两国能以建设性、务实的方式，采取切实步骤重塑各个领域的双边合作，并将两国在国际舞台上的合作提升到新的水平。2017年7月，在汉堡“双普会”上，双方超出常规地进行了长达两个小时的闭门会晤，涉及到叙利亚、乌克兰等地区局势以及网络安全等问题，并宣布达成叙利亚西南部停火协议，甚至在晚宴上进行了二度会谈。虽然困难重重，但是美俄均对改善双边关系有所期待。

然而这些成果与愿景可能都将沦为了美国国内政治的牺牲品。新制裁法案除了要求特朗普支持之前已经实施的制裁之外，还要追加对关键领域的制裁，并限制总统改变制裁的权力，显然没有给白宫留下转圜的余地。制裁升级也进一步伤害了两国的政治互信，不少评论认为莫斯科对华盛顿的耐心已经消耗殆尽。相比于对奥巴马在临别之际驱逐俄外交人员举措的克制态度，俄罗斯这次的反应显得快速且激烈。新制裁法案一经国会通过，正在芬兰访问的普京就指责美国是个“极度自私的国家”，且将采取相应的反制措施。7月28日，俄罗斯外交部发表声明要“削减美驻俄使领馆人员总数至与俄驻美外交人员相当规模”，并暂停美驻俄使领馆使用作为对等措施。双方政要还发表了不少相互指责的言论，如美国副总统彭斯在爱沙尼亚的讲话中公开指责俄罗斯是“侵略幽灵”，俄罗斯总理梅德韦杰夫则批评“特朗普政府表现软弱”。在俄罗斯看来，新制裁法案不仅过于严厉并且试图影响俄经济恢复，进而影响2018年俄大选，这些险恶的意图无疑将使“美俄关系正处于非常危险的历史最低点”成真。

除非国会同意调整，否则未来两国只能顶着制裁的帽子负重前行。此外，双方存在的结构性矛盾也使两国关系更难以改善。乌克兰危机爆发以来两国强硬对抗，相互已经进行了多轮制裁。这并非国际社会的新鲜事，美俄在国际政治理念、国际秩序安排、地缘政治利益和国际事务处理等方面的矛盾，注定使这两个国家之间攻讦掣肘不断。具体来看，今年4月美国发射59枚战斧式巡航导弹轰炸叙利亚政府军空军基地、6月击落叙利亚战机等事件均引起俄方强烈不满；美国同样对俄罗斯先后八次否决与叙利亚相关的安理会决议的举动深恶痛绝。此外，克里米亚、北约黑海联合军演、美国部署反导系统、归还外交房产等问题时刻挑动着双方的神经。可以说，新制裁法案进一步激化了美俄之间的矛盾，短期内美俄双边关系很难好转。

不过，长远来看，美俄关系必然不会回到冷战对峙或形成“新冷战”，毕竟对俄关系的改善并非只是源于特朗普对“普京式”强势领导地位的欣赏，而是源于双方的现实需求。美俄之间在防止核和其他重大杀伤性武器扩散、打击恐怖主义等方面具有广泛的合作空间，作为最具影响力的大国，全球问题的解决也不太可能抛开另一方。尽管遭受挫折，但是美俄双方并没有中断联系。8月6日，俄罗斯外长拉夫罗夫和美国国务卿蒂勒森就在菲律宾马尼拉出席东亚合作系列外长会议期间举行了双边会谈，拉夫罗夫也表示如果美国“放弃其对抗性姿态”，俄罗斯就准备恢复俄美正常对话。长期以来，美俄已经习惯于在僵局之下进行务实合作，即便是“恶言相向”也可能在下一次会面时“投桃报李”，当前国际社会繁复的国际制度和论坛正好提供了相互谅解的平台。而向来不失个性的特朗普会不会在下次“双普会”上有意外之举，也值得期待。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2016级博士生）

The New Sanctions Bill: Trump's Reluctance, Inconsistency of Relations between the United States and Russia

LI Tingkang

Talks between American President Trump and Russian President Putin at the G20 Hamburg summit are deemed to signs of relations between the US and Russia getting warming. However, on August 2nd, President Trump reluctantly signed sanctions against Russia, Iran and DPRK, while Russia take anti-measures swiftly. The relations between the two countries have deteriorated again. The house of Representatives and the Senate have overwhelmingly passed the sanctions bill, reflecting the tense atmosphere in Washington under the “Russiagate”. And the sanctions bill may exert far-reaching implications on bilateral relations between the two countires and multilateral international relations in the future.