董哲

（图片来源：中国政府网）

5月23日，第40届南极条约协商会议和第20届南极环境保护委员会会议在北京开幕，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽出席会议开幕式并致辞。此次会议办出了中国水平，中国风格，既体现了中国对南极合作的重视，又体现了中国进行南极科学考察活动的能力和水平，是中国充分参与南极治理的全新起点。

一、《南极条约》与南极条约协商会议

南极地区是指南纬60度以南的海洋、冰架和陆地，即南极洲和南大洋的总称。为了确立南极地区的管理制度，阿根廷、澳大利亚、智利、新西兰、苏联、美国等12国于1959年12月签订《南极条约》。该条约自1961年生效以来，其成员国逐渐增加，目前已达53个。《南极条约》冻结了各国对南极的领土主权要求，确立了南极只能用于和平目的，肯定了对南极的科学考察自由，规定了包括南极条约协商会议机制在内的国际合作框架，初步完成了南极管理制度框架的构建。可以说，《南极条约》开启了人类协商南极事务、开展国际合作的新时代。

应当指出，以《南极条约》为核心而形成的南极条约体系是独立于联合国体系的国际法体系。它除了《南极条约》外，还包括《南极海豹保护公约》、《南极海洋生物资源养护公约》、《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称为《环保议定书》）以及南极条约协商会议所通过的大量措施、建议和决议。它们确立了南极治理的原则、准则、规则以及决策程序的基本法律框架，是南极治理的主要法律渊源。

南极条约协商会议是《南极条约》缔约国代表年会，也是南极国际治理中重要的政府间多边会议。根据《南极条约》第九条规定，缔约国分为协商成员国与非协商成员国两类；只有在南极开展实质性科研活动的缔约国，才能成为协商成员国，在南极条约协商会议中享有决策权。同时，协商成员国身份是南极治理参与方在南极条约协商会议上就决策事项进行投票表决的必然要求，也是主办南极条约协商会议的必要条件。目前，《南极条约》协商成员国共有29个，其中发达国家居多。南极条约协商会议的召开目的在于交换信息、共同协商有关南极的共同利益问题，并制定、审议以及向各缔约国政府建议实施旨在促进《南极条约》的原则和宗旨的各项措施。南极条约协商国采取“协商一致”的方式进行决策并形成具有不同法律效力的措施、建议、决议或决定等。目前，南极条约协商会议是各国对南极事务进行议事和决策的主要平台，是南极治理中最重要的多边机制。依《环保议定书》的规定，环境保护委员会会议与南极条约协商会议同期举行。

二、中国参与南极治理的现状

中国于1983年6月加入《南极条约》，1985年10月成为南极条约协商国。30多年来，随着综合国力的提升和海洋强国战略的实施，中国在南极地区的作用和影响日益增强。其主要体现在以下三个方面：

首先，中国对南极治理的参与度日益加深。除积极加入《南极条约》及相关多边国际协定以外，中国已经与美国、澳大利亚、新西兰等国签订了有关南极合作的双边协定或备忘录，并积极践行《环保议定书》等国际公约要求。今年5月22日，中国国家海洋局首次向国内外公开发布了《中国的南极事业》白皮书，全面回顾中国南极事业的发展成就，增强了中国南极政策的透明度，也向世界展示了中国参与南极事务、开展国际合作的信心与诚意。今年恰逢中国首次举办南极条约协商会议，29个协商成员国悉数到场，相关国际组织也派员与会。中国以此次会议为契机，创新性地引入以“南极保护和利用”为主题的特别会议，引发国际社会的共同关注，成为中国充分参与南极治理的里程碑事件。

其次，中国在南极的科考能力不断增强。科考能力对于中国参与南极治理具有重要意义。中国在南极的科学考察活动起步于1984年，次年年初建立了中国第一个科学考察站——长城站。此类实质性南极科考活动的开展使中国在1985年成功获得协商国地位，并为中国南极治理能力的大幅提升打下了坚实基础。除了科考站外，“雪龙”号破冰船以及“雪鹰601”固定翼飞机的相继入役，使中国极地考察进入了海陆空立体化协同考察的新纪元。目前，中国已初步建成涵盖空基、岸基、船基、海基、冰基、海床基的国家南极观测网和“一船四站一基地”的南极考察保障平台，南极科考能力大幅增强。

其三，中国在南极的利益格局逐渐形成。南极关乎中国的国家利益，其明显体现在矿产开采以及生物资源开发等方面。然而，矿产资源开采已被《环保议定书》冻结，各国对生物资源开发与养护也尚未完全达成共识。在这些方面如何更好地维护国家利益，对中国南极治理能力提出了较高要求。此外，随着中国近年经济飞速发展，中国普通公民与南极之间的距离也逐渐拉近。据国际南极旅游组织协会统计，2015-2016年度，全球有超过3.8万人到南极旅游，其中中国游客有近4100人，预计今年将突破5000人，有望成为仅次于美国的南极旅游第二大客源国。中国人赴南极旅游的现有庞大规模以及未来惊人增长潜力，也使中国利益与中国的南极治理能力更加紧密地关联起来。

三、中国参与南极治理面临的挑战及应对

中国要全方位、充分地参与南极治理，或将面临以下两个方面的挑战。

从国际层面来看，南极条约协商会议的局限性以及中国参与程度不足。从目前已提交给南极条约协商会议的文件数量与类型可知，目前对南极事务最为活跃、控制能力最强的为美国、英国、澳大利亚、新西兰、智利等原始缔约国。它们对于南极事务的强大影响力，又确立和强化了其在南极事务中的领导地位与实质作用。而其他协商成员国对于南极事务的影响力不强或不甚明显，更不论没有表决权的非协商成员国。虽然中国近几年在南极的影响力日益提升，但是其考察站的数量与规模、参与科学考察的人数、向南极条约协商会议提交文件的数量等硬性指标，距离南极事务强国仍有一定差距。这表明，中国在参与南极治理方面仍存在较大不足，有关强国对中国充分参与南极治理也心存疑虑或有意抵制。

从国内层面来看，中国目前关于南极活动的立法仍然缺失。《南极条约》及其《环保议定书》要求各成员国通过国内立法等形式履行其规定的自然环境保护等国际义务。然而，至目前为止，在所有的协商成员国中，仅有中国与波兰、印度尚未制定相关国内法律。此外，《环保议定书》附件六所确立的南极地区环境损害责任制度，规定只有当事国具有相关国内法或措施并履行其相关责任时，才能免除对一般活动者造成南极环境损失的国家责任。由此可见，南极相关国内立法缺失，不仅不利于明确自然人环境侵权责任归属、损害国家利益，而且不利于中国恰当履行南极条约义务和树立负责任大国的良好形象。

未来，随着中国在全球治理体系中地位的提升和角色的转变，中国在南极治理中也将发挥更积极的作用，承担更多的国际责任。一方面，中国应更加积极主动地参与南极的国际治理活动。应当说，此次中国举办南极条约协商会议，不仅能够充分利用此次会议来宣传中国的南极工作，而且标志着中国以更主动和务实的态度参与南极事务协商与决策，是中国充分参与南极治理的全新起点。另一方面，中国应加快推进与南极相关的国内立法。中国的立法应首先履行《南极条约》及其相关议定书的国际法义务与要求。例如，在保护南极环境、规范南极活动等领域，中国可以以属人管辖为主要原则，着重规范中国公民、法人或者其他组织在南极开展科学研究、资源利用、旅游探险和环境保护等活动以及管理，促进中国在南极的各项活动有序开展。在这一任务完成后，中国应逐步构建科学完备的南极国内法律体系，从而确保国家对相关主体在南极活动的良性引导与有效监督。只有这样才能大幅提升中国在南极治理中的制度性话语权，增强中国在南极治理及规则制定方面的软实力，实现国家权益最大化。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院国际法专业博士生）

A New Starting Point for Antarctic Governance: China Hosting Antarctic Treaty Consultative Conference for the First Time

DONG Zhe

On 23 May, 2017, the Fortieth Antarctic Treaty Consultative Conference and the Twentieth Antarctic Environmental-Protection Committee Meeting was inaugurated in Beijing. Member of the Standing Committee of the Political Bureau of the CPC Central Committee and vice prime minister of the State Council ZHANG Gaoli attended the opening ceremony of the conference and delivered a speech. The high-level conference in Beijing not only reflects China's attention to Antarctic cooperation, but also reflects China’s abilities of Antarctic scientific expedition. Therefore, the conference is a new starting point for China's full participation in Antarctic governance.