肖思晗

（图片来源于：大河报）

2020年4月20日，国家发展和改革委员会召开新闻发布会，强调面对新冠肺炎疫情冲击，要稳住经济基本盘，兜住民生底线，推动包括发行抗疫特别国债在内的一揽子宏观政策出台落地。其中，抗疫特别国债是我国针对疫情拟发行的中央政府债券，具有特殊优势。未来，其将有助于缓解短期疫情冲击、促进长期经济发展。

一、发行抗疫特别国债的背景

全球经济因新冠肺炎疫情面临衰退危机。根据国际货币基金组织于2020年4月14日发布的《世界经济展望》，2020年全球经济很可能经历“大萧条”以来最严重的衰退。为此，各国纷纷采取了一系列抗疫经济政策。其中，国债这一货币政策工具为很多国家采用，以对冲新冠肺炎疫情影响。例如，欧盟不仅推出了紧急抗疫购债计划（PEPP），还提出了发行“新冠债券”的提案；俄罗斯发行了2.3万亿卢布的俄罗斯联邦政府债券（OFZ）和价值30亿美元的欧元债券；美国启动了“紧急购债计划”，并计划发行20年期和30年期的长期国债。

新冠肺炎疫情给我国经济增长带来了较大冲击。根据国家统计局公布的数据，一季度我国GDP比上年同期下降6.8%。对中小企业而言，新冠肺炎疫情导致的资金链断裂使其生存难以为继。在疫情影响下，除房租等固定成本带来的压力，企业还面临着劳动力不足、原材料采购困难、销路受阻等问题。这些问题导致一些企业入不敷出、资金链断裂。由于抗风险能力和融资能力普遍偏弱，在资金链断裂的情形下，中小企业极易宣告破产以求止损。这一情形若发展成现象级态势，将影响整个产业链的发展。此外，对地方政府而言，新冠肺炎疫情使其本就沉重的债务负担更添新愁。在新冠肺炎疫情爆发前，地方政府的债务负担就已十分沉重。根据新华信用和蒙格斯智库联合发布的《地方政府债务风险研究报告（2019年第三季度）》，“截至2019年三季度末，我国地方政府的隐性债务规模测算结果普遍处于8.9至43万亿元之间，全口径地方政府债务额直接突破了财政部规定的限额”。疫情爆发后，地方政府既面临着税收骤减压力，又需增加在医疗支援、帮扶企业等方面的支出，导致地方财政收支矛盾更加突出。

二、抗疫特别国债的特点

基于上述背景，我国决定继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，提高财政赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券规模，以实现经济恢复和发展。其中，抗疫特别国债正是针对新冠肺炎疫情、为稳定经济基本盘而发行的中央政府国债。相较于中央政府信用背书，用于筹措资金、调节经济的普通国债，抗疫特别国债具有以下三点特征：

第一，资金用途特定性。发行普通国债不要求具有特定目的，所得资金的用途可在发行后确定。特别国债的发行则必须基于特定的战略背景和目的，所得资金用于预定的特定用途。政府为应对新冠肺炎疫情提出发行抗疫特别国债，目前尚未公布资金具体用途。从相关文件和会议内容来看，抗疫特别国债的资金很有可能用于企业帮扶及加强医疗卫生基础设施建设。抗疫特别国债须“专款专用”，在政策执行中更具针对性，从而使国家能够集中力量稳定经济基本盘。

第二，发行金额灵活性。与普通国债不同，特别国债不计入中央财政预算赤字。我国财政部在2007年发行特别国债时表示，财政发行特别国债纳入基金预算，基金预算的编制原则是“以收定支，收支平衡，不存在差额”。由于不受赤字率的限制，抗疫特别国债较其他货币政策更具灵活性。同时，“收支平衡”这一要求使我国在发行抗疫特别国债时必须考虑收益性。中央政府若将所得资金用于企业帮扶，适宜采取担保金等形式，以确保收支不产生差额。

第三，审批流程简便性。根据《中华人民共和国预算法》等法律规范，发行特别国债仅需国务院提请全国人大常委会审议；发行普通国债则需国务院在全国人大会议举行四十五日前，先向全国人大财经委员会提交初步方案，再由全国人大财经委员会在全国人大上向主席团提出审查结果报告，最后由全国人大决定预算方案。由此可见，抗疫特别国债审批流程较为简便，在应对新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件时更具及时性。

三、发行抗疫特别国债的影响

总体来看，抗疫特别国债具有针对性、灵活性和及时性，在应对新冠肺炎疫情时具有特殊优势。发行抗疫特别国债可以对受损企业的恢复、地方政府的债务负担缓解、基础设施建设的长期发展产生积极影响。

第一，发行抗疫特别国债有助于因疫情受损的企业恢复资金链。发行抗疫特别国债所得资金很有可能投入到对受损企业的帮扶之中。这部分资金若以担保金形式保证受损企业融资，有助于企业的资金周转。待企业恢复运转之后，政府再收回本金。这既不会违背抗疫特别国债“收支平衡”的要求，又能使受损企业获得恢复的时间和资本，促进经济市场重新恢复活力。

第二，发行抗疫特别国债有助于地方政府减轻债务负担。抗疫特别国债由中央政府信用背书，可以助力当地经济回暖。在地方政府隐性债务负担沉重的背景下，抗疫特别国债可以通过中央政府加杠杆，避免增加地方政府的债务负担。此外，所得资金将用于抗击新冠肺炎疫情，促进地方经济恢复，有助于增加地方政府财政收入。

第三，发行抗疫特别国债有助于基础设施建设长期发展。特别国债发行所得资金若投入基础设施建设，不仅能增加建设行业就业岗位，还能获得长远收益。湖北省人民政府于2020年4月12日发布了《关于加快推进重大项目建设着力扩大有效投资的若干意见》，指出申报项目要“围绕中央预算内投资支持的8个领域66个专项、中央特别国债支持的4个领域32个专项，特别是应急医疗救治能力、疾病预防控制体系等短板弱项”。可见，抗疫特别国债所得资金很有可能会用于增建医疗卫生基础设施。这可以提高医疗覆盖率，缓解地方医疗压力，提升国家突发公共卫生事件应对能力。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2018级硕士研究生）

（责任编辑：戴悦）

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[10]中国经济新闻网.新华信用和蒙格斯智库联合发布《地方政府债务风险研究报告(2019年第三季度)》.http://www.cet.com.cn/xwsd/2469090.shtml,2020-01-17/2020-04-20.

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The Issuance Background, Features and Influences of Special Treasury Bonds

XIAO Sihan

On April 20, 2020, the National Development and Reform Commission held a press conference, emphasizing the need to stabilize the economic fundamentals in the face of the impact of COVID-19, support the bottom line of people's livelihood, and promote the implementation of a package of macro policies, including the issuance of special treasury bonds. Special treasury bonds are central government bonds that China plans to issue in response to the epidemic situation, and have special advantages. In the future, the issuance of special treasury bonds will alleviate the short-term impact of COVID-19 and promote long-term economic development.