何丹，高佳琦

（图片来源：新浪财经）

2018年9月30日，美国、墨西哥与加拿大就“美国—墨西哥—加拿大协定”（USMCA）达成一致，以全面取代此前实施了24年的NAFTA。USMCA是目前内容涵盖最广的自由贸易协议，不仅为北美经济带来新的机遇，而且影响着世界经济格局，应尤其关注在中美贸易战背景下，USMCA对中、日及欧盟未来谈判的可能影响。

一、USMCA的出台背景

自2017年8月起，北美自贸协定开启了缓慢的谈判进程。美墨最先达成共识，其后美加之间就乳制品市场准入、特朗普关于加拿大的主要贸易投诉以及第19章争议解决制度的核心分歧作出妥协，将双方新贸易协定加入此前美国与墨西哥达成的协定之中。在多方因素的推动下，三国最终达成“美国—墨西哥—加拿大协定”，并可能于11月在布宜诺斯艾利斯举行的G20峰会上签署这项协议。

首先，全球贸易保护主义蔓延，北美自由贸易协议（NAFTA）受到冲击，加速了USMCA的谈判进程。当前美国“以邻为壑”的贸易保护主义政策加剧了全球范围内的贸易摩擦，对世界经济格局产生极大的影响，给全球价值链投资带来不利影响，是全球经济增长面临的最大威胁。特朗普政府通过对主要经济体施加压力以攫取更多利益，破坏了友好国际经济合作原则，尤其是以WTO为核心的国际贸易体系受到了极大冲击，为全球经济复苏蒙上阴影。贸易保护主义沉渣泛起，逆全球化思潮暗流涌动，国际经贸摩擦愈发紧张，在此背景下，以“自由、公平和互惠贸易”为核心的NAFTA遭到了强力冲击。

其次，北美各国对国内政治经济的关切使USMCA的出台显得尤为关键。对美国而言，重振美国经济和解决就业问题是推动贸易谈判的主要原因。早前，美国总统特朗普就曾多次公开宣称，NAFTA对美国来说“是一个糟糕的协议”，甚至表达了直接退出NAFTA的意愿。特朗普指出，自签署NAFTA以来，美国的贸易逆差达到了2万亿美元，并且失去了420万个工作岗位。而USMCA的签署将为美国提供数十万个新的就业岗位。随着中期选举临近，由于重启北美自贸协定谈判是特朗普参与选举时的重要承诺之一，因此新协议的达成对选举至关重要。对墨西哥和加拿大而言，由于两国经贸发展相对依赖美国，自贸协定将影响着国内经济的发展。而墨西哥国家领导人的频繁更换为协议的谈判带来了极大的不确定性，加拿大对保护国内一些产业的不妥协成为新协议出台的最大阻力。因此，各国不得不做出让步以达成USMCA的签署。

最后，北美地区经济发展受阻，亟需形成新的协议。于1994年生效的NAFTA由美国、加拿大和墨西哥三国共同签署，它覆盖了北美近5亿人口，是全球最重要的贸易协议框架之一。NAFTA为北美三国的贸易往来做出了重要贡献，据统计，美墨加三国的贸易总额从1993年的不足3000亿美元增长到2017年的1.2万亿美元。据国际清算银行（BIS）的报告显示，北美自贸协定的废除可能会使加拿大和墨西哥的GDP分别下降2.2％和1.8％，对美国经济造成0.22％的影响。因此，如若其运行出现问题，将给北美乃至全球的经济发展带来极为严重的灾难。

二、USMCA的主要内容

USMCA在NAFTA的基础上对规则作出重大调整，包括市场准入、原产地规则、农业、贸易救济、投资、数字贸易、争端解决、知识产权等30多个章节，还包括美墨、美加就部分问题达成的附加双边协议。美国贸易代表莱特希泽指出，新协议将成为美国与其他国家签订贸易协议的模板。有此可见，新协定将对未来美国的区域贸易投资协定产生深远影响，以下几方面内容尤其值得重点关注：

原产地规则。根据新协议，75％的汽车零部件需在美国和墨西哥制造（高于NAFTA下的62.5％）。根据协议，墨西哥和加拿大将可能拥有每年向美国出口260万辆豁免缴税的乘用车配额。若美国加征汽车关税，墨西哥将获得每年1080亿美元汽车零部件豁免缴税配额，加拿大将获得324亿美元配额。目前来看，两项配额远高于墨西哥和加拿大现有的汽车产量水平，为两国的产业出口创造了巨大的发展空间，但对于欧盟与日本汽车公司而言却是巨大的打击。

劳工条款。新协议规定，40％至45％的汽车零部件必须由工资超过16美元/时的工人生产。由于墨西哥与美国工人的工资差别极大，这也意味着要么提高墨西哥工人的工资，要么增加美国工人的就业机会。该条受到民主党派的极大欢迎，同时也对特朗普2020年的连任意义重大。墨西哥还同意通过立法赋予工会更多权利，保障墨西哥劳工更易加入和组成工会，并向移民工人及妇女提供劳动保护等。不同于NAFTA，新协议允许缔约国之间对违反劳动法从而影响贸易的行为相互制裁，与跨太平洋伙伴关系（TPP）中的相关保护机制类似。

扩大美乳制品交易市场。加拿大针对本国乳制品工业的保护政策是新协议谈判受阻的症结之一。根据USMCA的规定，加拿大同意放弃“七级牛奶定价机制”的乳品定价协议，向美国开放约3.5%的乳制品市场份额，加拿大政府将向受影响的本国奶农提供补偿。较之于TPP的规定，未来美国进入加拿大乳制品市场将在新协议中受益更多。

知识产权保护与数字贸易。USMCA将版权条款延长至作品创作者死后的70年（NAFTA为50年）。此外，它还将生物制药的专利保护期延长至10年（原先墨西哥为5年，加拿大为8年，美国为12年）。新协议还通过增加新条款以应对现代数字经济面临的一些问题，例如对互联网公司进行保护，不对用户的创作内容负责，同时禁止对数字音乐和电子书等收税。

提高跨境购买税收阈值。加拿大和墨西哥两国都同意提高对跨境采购征收关税的门槛，此举也呼应了美国的要求。其中，墨西哥将阈值从50美元上调至100美元，加拿大上调至117美元，并将销售税收阈值上调至40加元。此外，加拿大在新协议谈判中的一个重要目标是让美国的州市开放采购权限，为本国商家提供更多的竞标机会，但未能得到美国的许可。因此，“买美国货”这一条款在USMCA并未做出任何变动，跨境采购仍然遭受严重阻力。

“日落条款”（Sunset Clause）。此前，美国要求修改原NAFTA第19章涉及的贸易争端解决机制，每5年开启一次谈判，重新确认NAFTA的内容，否则将终止该协议，这项要求被外界称为“日落条款”。该要求遭到了加拿大和墨西哥的强烈反对，两国认为，该条款会给NAFTA的运行注入极大的不确定性，使三国间的贸易和投资量降低，并给就业带来极大困扰。在加拿大和墨西哥的反对下，美国最终做出了让步，放弃了对“日落条款”的坚持，第19章争端解决机制也得以以当前形式在新北美自由贸易协定中保留下来。根据USMCA的规定，新贸易协定的有效期为16年，每6年开启一次重谈，就协议内容进行评估并对相关问题进行磋商，进而决定是否继续实施该协议。与此同时，三国不得撕毁该协议。

争端解决机制。由于加拿大的红线之一是NAFTA第19章的争端解决机制，经过长期谈判，USMCA予以保留。此前的NAFTA有三种类型的争端解决机制，除第11章有关投资者与国家之间争端的解决（ISDS）内容被剔除外，第20章关于解决国家间劳动力争端和第19章涉及审理国家反倾销反补贴税案件的相关内容均得以保留下来。但第11章的ISDS虽然从美加协议中划除，在美墨协议中则有所限定，如石油和天然气、基础设施建设和通讯产业等领域。这可能意味着墨西哥的投资者受到的保护程度低于最初的NAFTA。

除此之外，USMCA使墨西哥的能源权益获得了极大的保障，新协议规定墨西哥对本国地下的所有碳氢化合物拥有直接且不可剥夺的经营权，使政府牢牢掌控住了本国石油资源的控制权。然而，钢铁和铝的关税问题仍悬而未决，三方尚未就加拿大和墨西哥出口到美国的钢铝产品关税问题达成任何协议，目前该行业的关税条款仍将保持不变。特朗普表示，尽管与加拿大和墨西哥已经签署新协议，但美国仍将对这两个国家征收钢铝关税。因此，未来美国仍有极大可能对来自墨西哥和加拿大的钢铁征收关税，两国也有可能针对美国的行为采取针锋相对的报复措施。但乐观地说，新协议的出台保障了美国至少在60天内不会对加拿大和墨西哥征收任何关税，这为三国提供了一定的谈判空间。值得注意的是，USMCA规定了禁止三国与“非市场化”国家达成此类协议，否则其他两方有权在6个月通知期过后退出USMCA，外界普遍认为该条款是为中国而设。

三、USMCA的影响

USMCA的施行效果仍亟待时间考验。由于新协议的贯彻与落实需要较长的周期，存在极大的风险和不确定性，是否能实现既定目标仍是未知数，例如USMCA关于工人16美元/时的规定在实践中可能存在认定难的问题；对工人工资以及原产地规则的最低要求，可能会破坏围绕NAFTA原产地规则设计的现有供应链；USMCA规则可能会限制汽车制造商采购某些零件，这也将会增加制造成本。此外，对钢铝税收是加墨的关切问题，但未在新协议中达成一致。但尽管如此，USMCA仍将带来全球范围内的影响。

首先，美国正通过达成新的贸易协定来重塑世界贸易规则。为奉行“美国优先”的策略，特朗普承诺将改革对美国不利的贸易协定，同各国重新谈判，TPP和NAFTA便成为特朗普操刀的“桥头堡”。随着美国相继采取退出或忽视WTO、TPP、跨大西洋协议等多边协议的行动以及与部分国家双边谈判的成果，USMCA的达成是特朗普让美国重回世界制造业中心地位的阶段性成果，标志着“美国优先”政策首战告捷，使美国最大程度获益的目标部分得以实现。特朗普政府的策略是对全球贸易规则的“重塑”，并不断酝酿着新的世界贸易格局，改写国际贸易新规则。可以预见的是，美国还将不断提升自身在经贸领域中的话语权，并将下一目标对准WTO以及其他与美国有着贸易纠纷的国家。莱特希泽认为，未来自贸协议内容将借鉴USMCA，包括在市场准入和规定方面的公平，在数字经济和知识产权领域保护美国领先优势，以及强调针对不公平贸易行为的法规（针对国企和非市场经济活动的规则）。

其次，新协议对市场信心和情绪产生积极影响。USMCA不仅为美国、加拿大与墨西哥均带来了不同程度的利好，同时也消除了美国与其他两个最大贸易伙伴之间爆发全面贸易战的可能性。从美国方面看，加拿大、墨西哥两国在奶制品、酒类市场、汽车产业、铝和钢铁关税、版权保护、边境关税门槛等领域做出的调整无疑对美国来说是一个好消息。对加拿大和墨西哥来说，两国在农业等领域的让步换来了美国的汽车关税豁免，同时达成了16年期的日落条款，使本国的利益得到了一定程度的保障。特朗普在协议达成后表示，新协议将促进农业、 乳业和汽车业发展， 但更重要的是让北美重新成为制造业重镇，收回因为不平等贸易而失去的供应链。

最后，USMCA也表明了美国对中国经济的围堵态势。随着美国相继与墨西哥、韩国、加拿大达成协议，欧盟和日本在可预见的未来也有极大可能向美国妥协，对中美经贸谈判制造了空前的压力。白宫高官曾在公开场合表示，美国将与墨西哥、加拿大、欧盟和日本等盟友组成贸易联盟，向中国施压。虽然USMCA未提及中国，但关于禁止三国与“非市场化”国家达成此类协议的规定实质剑指中国。莱特希泽称，中国非市场经济政策所驱动的过剩产能已导致美国生产商无法获得合理的回报并进行确保长期生存所需的投资。因此，美国可能在日后同欧盟、日本等国的谈判中签订类似条款，使中国在全球贸易系统中被孤立，迫使其对美国妥协。特朗普称，目前对美国来说不是与中国谈判的最佳时机。可以看出美国正在酝酿对中国的经济围堵态势，中美贸易争端将无法在短期内缓解。

（作者为国际问题研究院2018级博士生、边界与海洋研究院2018级博士生）

NAFTA2.0: USMCA—The Template for the New Trump Administration Playbook for Future Trade Deals

HE Dan，GAO Jiaqi

On September 30, 2018, the United States, Mexico and Canada reached an agreement on the "US-Mexico-Canada Agreement" (USMCA) to completely replace the NAFTA that had been in operation for 24 years. USMCA is currently the most widely covered free trade agreement. It not only brings potential opportunities for economy in the North American area, but also affects the world economic structure. We should pay much attention to the possibility of USMCA's future negotiations with China, Japan and the EU in the context of Sino-US trade war.