于品显

（图片来源：中金网）

当地时间4月16日，美国商务部在宣布将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术7年，直至2025年3月13日，理由是中兴违反了美国限制向伊朗出售美国技术的制裁条款。虽然此次对于中兴的制裁行动并不完全属于金融制裁范畴，但两者之间无法完全切割，且执行该制裁将主要依赖金融手段。美国的此类金融制裁行动并非不受国际法规制。国际法规则相对模糊性，使得美国通过单边制裁手段实现其战略目标的做法成为可能。除了国际法规则外，较为完备的国内法律基础，也是美国得以顺利娴熟运用金融制裁手段的基础。

一、美国金融制裁及其表现方式

国际金融制裁，作为国际经济制裁的内容之一，是指一国根据特定国际机构或国家共同体的制裁决议针对特定的个人、组织、实体或者外国所采取的冻结金融资产的措施，或者一国根据本国的对外政策或者国家利益针对特定的外国、外国组织或者外国人采取的冻结金融资产的措施。自9·11恐怖袭击事件后，联合国安理会越来越频繁地在其决议中使用金融制裁措施，其对象从恐怖主义个人、组织或实体、发展到某些被认为危害了世界和平和人类生存的个人和实体，甚至直接针对某一国家的中央银行。美国、欧盟等国家和国家共同体也不断自主地根据其外交政策的需要，针对特定的外国人或者外国实体，采取金融制裁措施，冻结其在美国或欧盟成员国境内的金融资产。

美国是运用是金融制裁方式最为多样、应用最为娴熟的国家。除了近期对于中兴的制裁之外，美国在2018年还发动或准备发动多场制裁。据CNN等外媒报道，美国常驻联合国代表黑莉4月16日表示，华盛顿正在准备就俄罗斯支持叙利亚一事对其进行新一轮的制裁，具体的制裁措施将于周一由财长姆努钦公布，或将影响到与叙利亚化学物武器使用相关的企业。此前的4月6日，美国财政部宣布，将对一批俄罗斯个人和实体实施制裁，以回应俄罗斯在全世界范围内的“全部恶意行为”。根据制裁规定，受制裁的个人和实体在美国境内的资产将被冻结，美国公民不得与其进行交易。非美国公民也可能因与其或代表其进行交易受到制裁。可见，2018年以来，美国通过经济金融手段掀起了一轮又一轮制裁高潮。

美国金融制裁主要通过以下五种方式展开。一是冻结或没收资产（Blocking），即冻结受制裁国或者受制裁个人、实体处于美国或美国人士控制或管辖的资产。这是金融制裁最常用的手段之一。二是冻结或取消受制裁国预期应得的双边援助款项，或者国际机构的商业、信贷融资，以及禁止第三方对受制裁国家或受制裁实体的投资。三是切断获取美元和使用美元的渠道。美国不仅可以通过自身金融力量截断其他国家或受制裁实体获取美元的渠道；而且可以通过自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国或受制裁实体提供美元结算和其他服务。四是禁止美国境内的金融机构与被制裁国的金融机构进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应、扰乱被制裁国金融体系的作用。五是制裁对方的银行体系，从而增加受制裁国工商业的资本使用成本。受制裁银行紧缩，会在一定程度上影响国外投资和对外贸易，并最终传导到受制裁国的国内经济。

二、美国金融制裁的法律依据与专门机构

美国之所以能够如此娴熟的发动制裁，并充分利用其达成自身的特殊政治经济目的，很大程度上源于其拥有较为充分的法律依据。

在国际法层面，美国通常直接援引《联合国宪章》中的相关条款作为实施国际金融制裁措施的法律依据。《联合国宪章》第25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”此外，第41条规定：“安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。”利用这两条规则的相对模糊性，美国通过单边的金融制裁，实现其战略目的。这两条规则也成为美国最常用的金融制裁国际法依据。

在国内法层面，美国不断颁布各类相关法律法规，逐步构建了一个囊括了成文法、总统决议及财政部规章的全面金融制裁法律体系。具体来说，美国金融制裁的法律依据包括如下几个方面。一、在美国颁布的有关金融制裁的相关法律中，起到核心作用、直接作用于金融制裁的主要有两部法律，即《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》。二、美国国会颁布的其他法律也对金融制裁的发起和实施做出了补充性的说明和规定。其中最具有代表性的是2001年颁布的《爱国者法案》及美国政府每年年末颁布的下一年度《国防授权法》。三、总统行政命令和财政部公布的专门条例。总统与财政部分别是美国金融制裁的决定者和执行者，因此总统的行政命令和财政部的专门条例对金融制裁在现实中的实施具有决定性影响。

根据以上法律规定，美国设置了专门机构履行金融制裁。作为美国的一项对外政策，金融制裁由美国政府的决策、执行体系来合作实现。根据决策和执行职能，美国金融制裁部门大致分为以下三类：一是决策部门：指总统、国会这些掌握最终决策权的部门。其中，总统是常规决策者，国会在某些特定情况下也会通过立法活动参与制裁。二是执行及监管部门：包括根据决策，负责金融制裁政策具体实施，并对实施状况进行监督的财政部外国资产管理办公室（OFAC）；负责金融制裁政策制定和实施的国务院反金融威胁和制裁部门（TSF）等。三是执行渠道：包括银行等国际金融机构以及环球银行间金融电讯协会（SWIFT）、纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）等美元支付和结算通道，OFAC等通过这些渠道使制裁措施得以有效实施。

三、美国金融制裁的效力扩张

值得注意的是，尽管美国的金融制裁立法是国内法，但是美国通过一些列的判例法和成文法扩张其适用范围与对象。由此，美国的金融制裁不仅适用于美国的个人、组织和机构，还通过长臂管辖，以及其派生的所谓二级制裁制度，将其适用范围扩大到非美国个人和机构。

美国金融制裁之所以能产生域外效力，不仅在于其强大的金融实力所产生的间接效果——银行经营国际业务无法离开美元和美国金融机构，还在于其主张的域外管辖突破了一国法律通常只作用于该国境内的传统，对境外实体产生了直接效力。由此，美国金融制裁效力扩张也产生了长臂管辖权立法。长臂管辖权指的是法院是否有能力对与司法管辖区有联系的非居民被告行使管辖。一般来说，一个国家赋予管辖权的能力受到宪法的限制。长臂管辖权允许法院对被告提起诉讼，对居住在国家管辖范围以外的被告作出具有约束力的判决。美国联邦法院在涉外民事案件的属人管辖权方面一直奉行的长臂管辖权原则。在《外国人侵权索赔法》、《多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法》、《爱国者法案》等法律中，均可见长臂管辖的相关规定。

美国金融制裁效力扩张的另一推手，是一级制裁所派生的二级制裁制度。一级制裁是适用于美国人士（US Person）的制裁，管辖所有美国政府可以施加控制的美国人和公司（含受其控股或所有的境外实体），以及位于其境内的个人和实体，适用于所有经济制裁项目和国别。所谓二级制裁（Secondary Sanction），是指限制非美国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易或者向其提供金融服务，并对违反此项禁止性规定的非美国金融机构实行制裁。其主要适用于非美国人士，突出了美国金融制裁的域外管辖效力。二级制裁措施有以下两种形式：第一是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；第二是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及其海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户（Correspondent Account and Payable-Through Account）、进行清算，或对上述行为、账户余额，以及可经账户办理的交易体量等添加限制性条件。通过二级制裁，美国可以迫使第三国及其企业在被制裁国和美国的金融市场之间做出选择，从而达到一种事实上的多边制裁。二级制裁反映了这样一种理念：与我的敌人进行交易的外国银行，不得从我的金融体系中获益。

凭借美元资产在国际经济贸易和金融交易中的地位和作用，美国一直把国际金融制裁作为维护国家利益以及打击、遏制敌对势力的重要手段。这种适用于国际关系的金融制裁措施被其设计为具有严密性、扩张性和突袭性，力图使得被制裁者在段时间内和最大范围内丧失对美元等资产的控制，并且无法获得相关金融服务，从而陷入经济困境和孤立。金融制裁是美国政府掌控的一件战略武器。而国际法规则的模糊性以及美国自身较为完备的国内法律，构成了美国得以顺利娴熟运用金融制裁手段的重要原因。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2017级博士生）

The Sources of Formidable Force: Legal Analysis on U.S. Financial Sanctions

YU Pinxian

With the status and role of dollar assets in international economic trade and financial transactions, the United States has always used international financial sanctions as an important means to safeguard national interests and to combat and contain hostile forces. This kind of financial sanctions applied to international relations is designed to be rigorous, expansive, and raid. It seeks to make the punished lose control of assets such as the U.S. dollar within a certain period of time and within the maximum range, and is unable to obtain relevant financial services, which leads to economic difficulties and isolation. International financial sanctions are strategic weapons that the U.S. government controls.