廖博宇

（图片来源：搜狐网）

近日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了鼓励、限制、禁止三类境外投资活动，重点推进有利于“一带一路”建设和周边基础设施互联互通的基础设施境外投资，限制房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资。《指导意见》以供给侧结构性改革为主线，以“一带一路”建设为统领，旨在进一步引导和规范企业境外投资方向，促进企业合理有序地开展境外投资活动，防范和应对境外投资风险，推动境外投资健康持续发展，实现我国与东道国互利共赢、共同发展。

一、《指导意见》发布的背景

自改革开放伊始，中国企业便逐步接触国际市场，参与国际分工合作。从劳动密集型的发展模式向资本密集型的发展模式转化经历了一个漫长的过程。但真正促使中国企业大规模对外投资，是在08年金融危机后，中国企业面临着转型升级、去产能的巨大压力下，企业为了寻求长远发展的一种主动选择。我们党及政府为适应这种经济形势的变化，首先于党的十六大报告中提出“坚持‘走出去’与‘引进来’相结合的方针，全面提高对外开放水平。”在此之后，历任党和国家领导人一直坚持这一经济政策的指导方针，并且在2013年9月和10月，习近平主席出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，将‘走出去’与‘引进来’进一步完善、发展，成为引领全球经济发展的重要战略构想。而在此期间，中国企业也通过对外投资实现了自身的巨大发展，从而带动了整个国家的产业结构升级。其中比较有代表性的收购有，联想收购IBM的PC业务、吉利收购沃尔沃，以及美的收购KUKA机器人等。尤其是在党的十八大之后，在国家政策的扶持和鼓励下，我国企业更加积极稳妥地开展境外投资，仅2016年，中国企业就在文化、体育产业，机械制造，航空食品，以及废物处理等领域完成了举世瞩目的海外并购交易。

但同时，我国企业境外投资也存在一些问题。一些企业未能准确把握国家“走出去”战略导向，开展境外投资缺乏系统规划和科学论证，盲目决策，后续经营困难，造成较大损失；一些企业将境外投资重点放在房地产等非实体经济领域，不仅未能带动国内经济发展，反而导致资金跨境流出大幅增加，冲击我国金融安全，从2014年第二季度到2016年末，我国外汇储备减少了一万亿美元，不得不说这和我国企业大量投资配置海外资产有着不可忽略的联系；一些企业忽视投资目的国环保、能耗、安全等标准和要求，引发矛盾和纠纷，既造成经济损失，也损害我国对外形象，比如中国电力投资集团投资的缅甸密松水电站项目，在环评报告未被通过的情况下开工，目前此项目已经被缅甸政府搁置，面临73亿人民币的损失。因此，此时发改委出台的《指导意见》旨在进一步引导和规范企业境外投资方向，促进企业合理有序开展境外投资活动，防范和应对境外投资风险，推动境外投资持续健康发展，实现与投资目的国互利共赢、共同发展。 

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》以供给侧结构性改革为主线，以“一带一路”建设为统领，深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，按“鼓励发展+负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向，明确了鼓励、限制、禁止三类境外投资活动。

关于鼓励类境外投资。《指导意见》在基础设施、产能和装备、高新技术和先进制造、能源资源、农业、服务业等方面提出六类鼓励开展的境外投资，就是为了进一步支持国内有能力、有条件的企业按照商业原则、国际惯例，积极参与国际经济竞争与合作，主动融入全球产业链和价值链，为经济全球化发展做出积极贡献。

关于限制类境外投资。《指导意见》从国家和平发展外交方针、互利共赢开放战略、宏观调控政策等方面统筹考虑明确了五类限制开展的境外投资活动。需要强调的是，近年来房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域境外投资出现了非理性倾向，部分企业频频出手、大额收购，引起了市场和舆论的广泛关注。《指导意见》将此类境外投资纳入限制类，并要求相关主管部门实行核准管理，就是为了强化政府的政策引导，提示企业审慎参与。此外，《指导意见》对使用落后生产设备以及不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资也做出了明确限制，表明了中国政府倡导国内企业通过境外投资实现与投资目的国互利共赢、共同发展的坚定立场和良好意愿。

关于禁止类境外投资。当前我国面临复杂多变的安全和发展环境，境外投资风险因素明显增多，维护国家安全和利益的任务日益艰巨。《指导意见》提出禁止企业参与危害或可能危害国家利益和国家安全的五类境外投资活动，如未经国家批准的军工类投资、运用国家禁止出口的技术、产品的投资、赌博、色情业投资、我国缔结或参加的国际条约规定禁止的境外投资，以及作为兜底条款的危害或可能危害国家利益和国家安全的境外投资。对以上投资门类进行限制旨在为我国企业“走出去”划清“红线”、明确“禁区”，更好地维护我国国家利益和安全。

同时，作为《指导意见》的亮点，《指导意见》不仅对企业的投资范围做出了三个类别的规定，同时亦规定了四个方面的保障措施，即分类指导、完善管理机制、提高服务水平、强化安全保障，以确保《指导意见》所确立的政策方针得到切实的贯彻执行。

分类指导方面，实施差异化的政策措施，按照积极鼓励、适度限制、严格禁止的原则，引导企业合理把握境外投资方向和重点。管理机制方面，将加强境外投资真实性、合规性审查，防范虚假投资行为，同时建立健全境外投资黑名单制度、部门间信息共享机制、国有企业境外投资资本金制度等一系列制度，优化境外投资管理政策框架，科学有效防范各类风险。服务水平方面，制定境外投资经营行为规范、加强与合作国开展机制化合作、支持中介机构发展等政策举措，引导企业依法合规开展境外投资活动，优化企业境外投资外部环境，不断提升企业国际化经营能力。安全保障方面，加强对赴高风险国家和地区投资的指导和监督、督促企业开展境外项目安全风险评估等政策措施，推动企业提升境外投资安全风险防范能力。

三、《指导意见》产生的影响

《指导意见》的颁布将会影响“一带一路”倡议下的项目投资、企业对外投资，同时形成了规范企业对外投资的新规则。《指导意见》将“一带一路”建设这一鼓励开展的投资领域放到首位，表明此次政府对企业境外投资方向、范围的宏观调控，其根本目的就是为了保障“一带一路”倡议的长久、健康发展。同时，政府希望通过企业对境外基础设施建设的投资，加强中国与“一带一路”沿线国家的互联互通，使得我国同“一带一路”区域内各国的经贸往来，人员交流更加便利且有保障，从而逐步扩大并巩固我国对“一带一路”沿线国家的影响力，以及国际舞台上的话语权。

《指导意见》鼓励设立境外研发中心。从国家战略的角度，将进一步促使我国各优势企业在高新技术领域从大变强，积极进入国际市场，抓住融入全球产业格局的良好契机，实现企业全球化战略目标中研发阵地的全球化和最佳零部件与合作伙伴的全球化，并掌握相关技术领域的核心技术及最新科研成果，使得我国的经济发展更加健康、稳健。

与鼓励企业投资的领域相对应，《指导意见》第四部分将境外房地产、酒店、影城、娱乐业和体育俱乐部等作为限制开展的境外投资项目。这是在银监会要求银行核查万达、复星、安邦等企业境外投资之后，从国家层面出台的最新境外投资意见。近年来房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域境外投资出现了非理性倾向，部分企业频频出手、大额收购，引起了市场和舆论的广泛关注。这些领域的投资，不仅未能带动国内经济发展，反而导致资金跨境流出大幅增加，冲击我国金融安全。纳入限制是“为了强化政府的政策引导，提示企业审慎参与。”所以，可以预见，在《指导意见》颁行后，这些领域的对外投资将大幅减少，审批也将越来越严格。

此次《指导意见》相较于2012年7月3日，国家发改委等13个部委发布的《关于鼓励和引导民营企业积极开展境外投资的实施意见》以及2014年9月6日商务部发布的《境外投资管理办法》，最大的区别在于《指导意见》以“鼓励发展＋负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向，明确了鼓励、限制、禁止三类境外投资活动。同时以四种保障措施进一步确保《指导意见》的贯彻落实。以上这些举措，说明我国政府在简政放权，明确政府职责及权限方面又迈出了重要的一步。《指导意见》的出台不仅使进行对外投资的企业有了明确的指引方向，也使得政府相关部门对企业的投资进行审批时有章可循、有法可依，进一步实现了“将权力关在制度的笼子”里的改革目标。

（作者是武汉大学国际问题研究院2017级博士生）

The Government Introduced the "Guidance" to Standardize the Enterprise's External Investment

LIAO Boyu

On August 4, 2017, National Development and Reform Commission, Commerce Department, The people’s Bank of China, and Foreign Affairs Department, jointly issued “Further Guideline and Norms of Overseas Investments”.(hereinafter “the guideline”) The guideline has divided the investments into three categories, which are encouraged overseas investments, restricted overseas investments and prohibited overseas investments. The guideline focus on promoting infrastructure investments which are in favor of "The Belt and Road" construction and interoperability of transportation, while restricting the overseas investments of real estate, hotels, cinemas, entertainment, sports clubs, etc. The guideline also provided four measures to ensure that their norms could be implemented. This article discusses the background, the content and the influence of the guideline.