迟毅洁

（图片来源：百度图库）

2017年4月10日，中债资信与社科院世经政所联合发布了《对外投资与风险蓝皮书》（下称《蓝皮书》），盘点了2015-2016年上半年我国对“一带一路”沿线国家的投资总额，并指出我国投资“一带一路”沿线国家的政治风险。这些沿线国家中相当一部分政局动荡，存在外国投资者的资产被国有化、征收甚至遭遇外汇禁兑的可能，这使得我国海外投资面临巨大的考验。为切实维护海外投资者利益与安全，促进我国海外投资事业的发展，有效地推行“一带一路”倡议在全球范围内的实施，我国应在实证分析与比较研究基础上，制定有我国特色的海外投资保险法律制度，防范投资者海外投资的政治风险。

一、中国海外投资保险制度存在的问题

据《蓝皮书》统计，2015年，我国企业对“一带一路”相关国家对外直接投资流量为189.3亿美元，占当年中国对外直接投资总流量13%。但是，考虑到我国海外投资保险制度尚不健全，海外投资的迅猛发展与我国海外投资保险制度的相对滞后产生了矛盾，阻碍了我国海外投资事业的发展。具体而言，我国海外投资保险制度存在的问题主要涉及三方面：

第一，我国未制定专门的海外投资保险法，制度体系尚不完善。根据制度经济学派的观点，正式制度的构建必须由层级结构不同的一系列法律规则构成，即顶层的宪法、中层的成文法和底层的政府条例。在这个层面而言，我国海外投资保险法律体系尚不完善。现阶段调整海外投资关系的国内法规范，主要是国务院一些部委颁布的行政规章。虽早在1985年我国就制定了目前国内唯一的一部投资保险法——《外国投资保险（政治风险）条例》，但它并未对国内投资者海外投资提供政治风险保证；而国际法规范方面，主要是我国与其他国家缔结的一系列鼓励和保护投资的双边条约以及我国加入的《多边投资担保机构公约》（简称MIGA）。MIGA承保的保险对象范围有限，按其规则，只有在发展中国家进行投资遭受政治风险，其才给予赔偿。中国海外投资遍及世界，根据此规则，我国大多数海外投资的政治风险将不能被承保。由此可见，我国海外投资保险法律体系不完善直接影响了我国海外投资的拓展。

第二，中信保的法律地位尚没有明确的法律规定，海外投资保险业务频频受挫。目前，我国已与德、日、泰等近百个国家订立双边投资保护协议，协议要求“缔约一方根据其对在缔约另一方领土和海域的某项投资提供的担保，向有关投资者支付了款项，缔约另一方应承认缔约一方对该投资者的权利和诉讼权的代位”。协议规定双向的代位求偿权由本国国内法规定的适格主体实行。在我国，中信保的法律地位没有具体法律条文予以规定，中信保开展业务的依据是财政部的授权，在面对国家对官方出口信用的法律授权要求严格的国家时，其不能作为国家海外投资保险机构对缔约国进行索赔，其开展的对外保险业务在实践中也频频受挫。

第三，我国现行海外投资保险机构设置不合理，妨碍海外投资保险的商业化运作与政策性目的的达成。我国现行的海外投资保险机构的设置采用审批机构和经营机构合一的模式。对拟投保项目的审批和承保均由中信保公司全权负责。但中信保作为我国的政策性金融机构具有双重性质，既要体现国家政策，又要有独立的经济利益，如有其合并行使海外投资的审批和经营权，极可能滋生腐败，有可能妨碍海外投资保险进行商业化运作并使得政策性金融机构对国家经济发展支持的目的不能达成。

二、海外投资保险制度的立法借鉴

海外投资保险制度起步于美国二战后投资欧洲的马歇尔计划，随后通过《对外援助法》加以确认，并在实践中不断完善。而后，世界主要发达国家以美国立法模式为蓝本建立了本国的海外投资保险制度。我国应在比较借鉴各国立法模式的基础上，取长补短，建立符合我国国情海外投资保险制度。

以代位权的实现方式作为划分立法模式的依据，将海外投资保险的立法模式分为“双边模式”、“单边模式”及“混合模式”。美国采用“双边模式”的投资保险制度，以订立双边投资保护协定作为使用国内海外投资保险制度的前提，即美国海外私人投资者只有到与美国签订了双边投资协议的国家投资才能向私人海外投资公司（Overseas Private Investment Company，简称OPIC）申请投资保险，这种模式发挥了双边投资协定的功能，使作为国内法的海外投资保险制度具有了国际性。日本的“单边模式”海外投资保险只根据本国的国内法规定承保，不以日本与投资东道国有投资保护协定为法定条件。此模式下，保护该国海外投资的法律依据是国际公法上关于外交保护的原理和判例。德国采用的“混合模式”是以双边模式的原则性为主，单边模式的灵活定为辅，原则上以两国间的投资保险协定为承保前提，但在没有投资保护协定的情况下，审批机构做出例外决定也可以承保。

围绕海外投资保险法律关系主体的规定分为“同一制”与“分离制”。“同一制”以美、日为代表，包括海外投资保险机构和海外投资者两个主体，其中保险机构既是审批机构又是经营机构。如在美国，海外投资保险的一切业务由OPIC全权经营，该公司具有公私两方面的性质。在此种体制中，海外投资者与保险机构的法律关系在表面上是一种平等的合同关系，实际是同时具有被管理者与管理者的关系和合同关系的双重法律关系。“分离制”以德国为代表，审批机构、经营机构和投资者三个主体构成两个层级的法律关系。在德国，海外投资者与审批机构——由联邦经济事务部、财政部和外交部代表组成的部际委员会之间的关系是一种纵向的被管理者与管理者的关系，与经营机构——“黑姆斯信用保险公司”和“德国信托监察公司”两家国有公司间为保险合同关系。

在保险范围来看，各国主要承保三种政治风险——外汇险、征收险、战争与内乱险，但各国会有不同的承保范围，例如，在外汇险范围内，美国只承保禁兑险，而日本、德国还承保转移险。在征收险范围内，美国法律规定此征收行为一般应持续一年以上，而德国和日本无此规定。此外，德国还承保迟延支付险和货币贬值险。

三、我国海外投资保险制度的具体构建

随着“一带一路”倡议的推进，我国的资本输出将会显著增加。为保护投资者的合法权益，促进对外投资的增长与对外贸易程度的加深，我国应继续建立与完善海外投资保险制度。具体而言，涉及以下三个方面：

首先，实行双边立法模式，在签订与完善双边投资协定的基础上，达到国内法与国际法的良性互动，成为海外投资者政治风险保障的后盾。我国现与100多国家签订了双边投资保护协定，从制度的成本与收益对比角度考虑，充分利用已签订的条约将产生巨大的制度效率。我国宜采用“双边模式”进行立法，为国家代位权的行使赋予国际上的法律效力，同时又有外交保护作为后盾，双重保险的代位权有利于投资者利益与国家经济安全的保护。制定中国特色的双边式海外投资保险制度，明确规定保险机构的法律地位、海外投资保险的运作模式、保险人代位求偿权等问题，最大程度体现了我国的对外经贸战略要求。

其次，设立政府公司型专门的投资保险机构，即承保机构应采取国有公司的形式，独立运作，独立设立账户，独立核算，全面承担海外投资保险的审批与承办业务，以服务于保护我国海外投资为终极目标，经营资金由国库划拨并随时得以补充。基于现实考虑，我国可以在立法上明确中信保的法律地位，法律授权其作为投资保险机构，缓解实践中中信保对外业务屡屡碰壁的尴尬局面。中信保采用国有公司的运营模式，但在内部设立审批部门，如此不仅能体现我国经济政策，而且公司式的经营模式有利于保险业务运营的高效与承保的透明化。

最后，海外投资保证制度必须要与国家风险管理制度相配套才能得以顺利进行。随着我国“一带一路”步伐的加快，我国企业在境外遭遇的与投资相关的障碍和壁垒正在逐步凸显，政府有资源与能力搜集最新信息，充分考虑“一带一路”沿线国家的国家限制与国家信用额度后，及时调整国别报告与信用评级表，并通过国家优惠政策与税收政策等引导海外投资方向，给出海外投资信贷政策建议，有利于以减少企业境外投资的盲目性，改善企业境外投资环境，减少我国海外投资者的政治风险损失。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2016级硕士研究生）

Perfect Overseas Investment Insurance System, Implement The Belt and Road

Chi Yijie

   On April 10, 2017, the Institute of World Economics and Politics and the China Debt Credit Rating Company jointly issued the “Blue Book of Outbound Investment and Risks”. This book summarizes the Chinese total investment in countries along “The Belt and Road” in 2015 to the first half of 2016, and points out political risks of these investments. A considerable part of those countries is politically unstable, therefore there is a high chance that assets of foreign investors may suffer heavy loss from foreign exchange ban or being nationalized, levied, which not only makes the overseas investment of our country face a huge challenge, but also makes the difficulties in implementing “The Belt and Road”. In order to practically safeguard the interests and security of overseas investors, promote the development of Chinese overseas investment, and effectively carry out "The Belt and Road", we should formulate overseas investment insurance system with Chinese characteristics, on the basis of empirical analysis and comparative study, to deal with the political risks.