2016-11-6

范兴嘉

  图为2015年12月12日晚，巴黎气候变化大会通过《巴黎协定》

（图片来源：新华社）

11月4日，《巴黎气候变化协定》正式生效。纳巴罗（David Nabarro）指出，“今年10月5日，在欧盟宣布批准《巴黎协定》后，该文件达到了55个缔约国加入协定，且涵盖全球55％以上的温室气体排放量的生效条件”。事实上，根据气候分析组织对缔约国履约情况的追踪记录，现在已经有100个国家批准了该协定，其温室气体排放量总计超过全球排放总量的69.46%。

一、《巴黎协定》的内容和意义

《巴黎协定》是有史以来生效最快的多边协定之一。《巴黎协定》共29条，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容。在以下几个方面具有深远的意义：（一）确立全球升温控制目标。即全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力。为了实现这些温度目标，各国应着眼于尽快达到温室气体排放量的全球峰值，并在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡。（二）新的治理机制的形成。《巴黎协定》最终采用的是自下而上为主、兼有自上而下成分的混合型治理机制。“自下而上”机制体现在自主减排的能动模式中，其产生于气候变化应对紧迫、“自上而下”机制面临困境、各方诉求从二元趋向多级的背景之下，其具有促成共识达成、开启气候治理新模式的利项，为环境治理提供了尊重差异性与多元性、注重由被动转向主动、探索“自下而上”与“自上而下”互动、互融的思路启示。同时，自上而下机制在核算方式、标准以及回顾总结等方面提供宏观指导和监督，以弥补“自下而上”机制因放弃法律约束力所致的实效不确定性弊处。（三）强调气候变化行动、应对和影响与平等获得可持续发展和消除贫困有着内在的关系，强调经济发展的低碳转型，实现“气候适宜型的发展路径”，把应对气候变化与保障粮食安全、消除贫困和可持续发展密切结合起来，实现多方共赢的目标。

二、《巴黎协定》对中国的影响

（一）《强化应对气候变化行动－－中国国家自主贡献》中的行动目标

根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当，中国确定了到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%－65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。中国还将继续主动适应气候变化，在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力，逐步完善预测预警和防灾减灾体系。

（二）主要影响

实现《强化应对气候变化行动－－中国国家自主贡献》目标需要大量增加投资，产业调整和技术升级过程中不可避免要淘汰落后产能，这可能会引发结构性失业和其他社会问题。

1.中国的钢铁、有色金属、煤电等重化工业会受到一定冲击。例如，中国电力行业的二氧化碳排放占全国的50%，如果未来更多的煤用于发电，该比例将会升至70%。中国现在约有9.6亿千瓦的燃煤发电厂，如果再增加3亿——4亿千瓦，那么当2030年中国达到碳排放峰值时，这些发电厂的平均年龄只有15年，这些装备显然还处于壮年期。而为了实现减排目标，中国如何淘汰这些“壮年期”的设备，从各个方面都是艰难的选择。

2.落后产能淘汰引发的结构性失业问题。例如：中国政府提出从2016年起暂停新煤矿的审批，2016年争取关闭落后煤矿1000处以上，处于中国社会底层的煤炭工人将面临再次择业。

3.融资难题。根据国家气候战略中心的初步估计，今后16年期间，提高能源效率、发展非化石能源以及碳捕集、利用和封存等低碳产业的总投资将超过40万亿元，中国政府面临融资难题。

4.降低化石能源在能源消费结构中的比重，势必要加速水电、太阳能、风电等可再生能源及核能领域的发展，而这些发展也存在新的环境安全和保护上的挑战，同时也面临新的规则需求。发展新领域引发新的环境问题。例如，中国政府目前倾向于通过扩张核能发展，促使能源消费转型。当前的方案是在内陆选址建设核电站，这可能引发了一系列新的环境问题。

5.发展新领域带来法律规则的更替与增补。

6.发展新领域面临的技术提高挑战。数据显示，2014年中国可再生能源仅占能源结构中的10%，发展可再生能源还有很大空间。而水电、太阳能、风电等可再生能源在中国的大规模发展面临技术上的挑战。

三、中国的应对策略

中国政府提出：把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划，坚持减缓和适应气候变化并重，通过法律、行政、技术、市场等多种手段，全力推进各项工作。

具体而言，立法的跟进主要应体现在以下几个方面：

1.将有关气候变化应对的专门法律列入中国人大常委会立法规划。涉及的内容主要有温室气体排放和碳交易的规制，2012年社科院公布了《中华人民共和国气候变化应对法》的建议稿，提出该法既是国内法，也将与国际相关法规相衔接。

2.加快能源法的出台。国家能源办于2007年公开了《能源法》的征求意见稿，此后搁置至今，中国目前将制定能源法提上议程，能源法对中国实现能源消费的转型和安全有重要意义，中国急需加快能源法的出台。

3.加快原子能法和核安全法的制定。中国是核利用大国，也是极少数原子能领域基本法空缺的国家。关涉核利用国家层面只有一部2003年实施的《中华人民共和国放射性污染防治法》，除此之外已有的多个法规和行政条例虽然覆盖到了核与辐射的方方面面，也正面临“年久失修”。告别石化燃料，拥抱清洁能源的途径之一就是发展核能，用核能发电代替煤炭发电。目前中国政府已经把内地核能选址提上议程，中国即将进入核电站扩张新阶段，这急需中国加快核安全的相关立法。

4.适时考虑启动节约能源法和可再生能源法修改。中国与2007年修订了《节约能源法》，2009年修订了《可再生能源法》，皆不能完全适应当下气候应对的需要，应考虑启动修改。

5.在《森林法》、《草原法》等修订中考虑增补有关碳汇的内容。森林和草地是陆地生态系统的主体，其不仅能吸收大气中的二氧化碳，而且可以保持水土，弱化气候变化的不利影响。因此，对森林进行保护和管理是增强自然生态系统适应能力、减缓脆弱性的重要基础。中国于1984年出台了《森林法》、1985年出台了《草原法》，对森林、草原资源的经营和保护、发挥森林和草原资源的生态作用起到了一定积极作用。但是面对日趋恶化的全球气候变暖给森林资源带来的威胁和损害，以及森林和草原所具有的固碳价值得到重视，现行的《森林法》、《草原法》已不能完全适应社会发展的客观需要，存在许多不完善之处，因此亟待在修订和完善时，增加和强化与适应气候变化相关的内容与措施，为碳汇发展和实施提供配套法律保障。

6.在环境保护税法、资源税法制定中，综合考虑气候变化的内容，把一些有关税种或者税收要求纳入其中。在最新公布的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》中，在征税范围、税种和税收要求方面还需进一步修改与完善。

7.中国目前没有专门的国家层面碳交易法律，政府提出在2017年启动全国碳排放交易体系，针对碳交易相关问题的专门立法急需出台。

政策层面：中国“十三五”规划为碳减排提供了基础设计。中国政府提出将通过科技创新和体制机制创新，实施优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通、建立全国碳排放交易市场等一系列政策措施，促进目标的实现。中国近期重要政策举措：在2015年12月发行了世界上首批“绿色债券”，意图解决融资问题；从2016年起3年内暂停新建煤矿项目的审批；2017年启动全国碳排放交易体系，覆盖电力与重工业领域。

（作者是武汉大学环境法研究所2015级环境与资源保护法学博士生）