周昊文

（图片来源：路透社）

2022年9月14日，欧盟委员会发布《关于禁止在欧盟市场上使用强迫劳动产品条例的提案》（Proposal for a regulation on prohibiting products made with forced labour on the Union market，以下简称“提案”），拟禁止在欧盟市场内投放、提供和出口强迫劳动制造的产品。中欧经贸往来体量巨大，参与主体众多，提案一经公布就引起了各方广泛关注，不少智库和中介服务机构已对提案具体内容进行了翻译、解读。因此，本文将主要关注提案的发布动因、制度特征以及未来可能的走向，以便业界全面理解提案及强迫劳动相关问题。

一、欧盟发布提案的动因

欧盟发布本提案之前，最引人注意的强迫劳动相关规则莫过于美国的“预防维吾尔族人强迫劳动法案”（The Uyghur Forced Labor Prevention Act，UFLPA），该法案实质上是借人权问题之名、行政治操弄之实。这导致国内舆论对强迫劳动问题产生了某种偏见，倾向于将一切相关行动都同美国零和博弈下的对抗产物等同视之。但客观来看，强迫劳动相关问题属于社会治理的范畴，理解欧盟本项立法提案发布的动因，必须结合欧盟当前面临的内外局势及其远期战略目标综合考量。欧盟战略自主的政治雄心，需要以丰富的政策工具作为支撑；安全与发展的双重需求，又倒逼欧盟开辟与美国不同的政策模式，层层递进的政策演进促成了以本提案为代表的欧盟人权与环境经贸规则。

其一，大国博弈加剧，欧盟渴望消除依赖、建立战略自主。近年来，世界发展趋势持续发生重大变化，经济全球化出现退潮，国际经济和政治的秩序急剧转型。欧盟外交与安全事务高级代表博雷利（Jose Borrell）曾指出，“欧洲面对的是一个高度复杂和不确定的世界，美国的国际领导角色不再是确定的，中美俄的地缘政治竞争使得基于规则的国际秩序正被权力政治的逻辑所挑战。”这一局势不断挤压欧盟发展的外部空间，并迫使欧盟强化统一行动能力，以谋求战略自主。即使是在欧盟自主推行的“全球门户伙伴关系”（Global Gateway）战略中，欧盟仍在强调“我们要建立联系，而非依赖关系”，足见欧盟深刻的不安全感和迫切希望摆脱依赖、建立更加独立自主的欧洲的愿望。战略自主目标驱使下，欧盟渴望在经贸领域掌握更多话语权。近年来欧盟各国已相继推出供应链法案，但在欧盟层面的贸易规则仍以气候、环保为主要抓手，迫切需要弥补人权和社会治理的缺憾，以进一步丰富欧盟经贸政策工具箱。

其二，政经关系交错，欧盟必须统筹协调安全与发展。经贸往来方面，2020年中国已经超过美国，成为欧盟最大的贸易伙伴；安全与外交方面，美国主导的北约在现阶段仍是欧洲不可或缺的保护屏障。欧盟战略自主的核心目标是增强欧盟的自主性，一是在安全上减少对美国和北约的依赖，二是在经济上减少对中国的依赖，实现供应链多元化，使欧盟成为多极世界中独立发挥作用的重要一极，避免沦为大国博弈的棋子，能够在欧洲和世界上有效维护欧洲利益。因而，以欧盟整体利益为根本遵循，欧盟既不可能与中国这个最大的贸易伙伴强行“脱钩”，也不可能在政治外交上同美国完全决裂。欧盟平衡手既要保持同美国意识形态领域的协调一致，又不能照搬美式霸权主义行径；既要摆脱对中国产能、资源、市场的过度依赖，也要维持对华贸易风险总体可控。在这样的指导方略下，更普适而非更针对、更全局而非更具体的制度设计，成为欧盟内外政策的恰当选择。

其三，崇尚理性力量，欧盟意图引领国际规则发展。欧盟战略往往建立在理性主义、合作主义的价值立场上，试图用规则来约束和限制恶性竞争。当前欧盟推行的政治优先事项，就以气候转型和数字转型为先导，通过大规模的投资和产业激励政策，来解决欧洲经济增长停滞的问题。而环保和现代化转型带来的短期成本和挑战，要通过强化社会保障措施来化解。欧盟委员会主席冯德莱恩曾表示，全球贸易是必要和有益的，但这绝不能以牺牲人民的尊严和自由为代价，“人权不能以任何价格出售”。禁止强迫劳动就是在这样的逻辑链条下，被放置于“欧洲社会权利支柱行动计划”（The European Pillar of Social Rights Action Plan）中的。不可否认，当前国际社会仍然存在强迫劳动现象，据国际劳工组织估计，当前全球被强迫劳动的人数为2760万，联合国2030年可持续发展目标第八项亦包含“立即采取有效措施，根除强制劳动”的内容。欧盟期待的绝非单纯以人权保护为手段打压异己，其一系列制度建设，都蕴含着建立一个以欧盟价值观为基础、以多边主义为纽带的国际治理格局的野心。因而欧盟在2021年度盟情咨文中首次提及禁止强迫劳动产品的倡议后，相继于2022年2月《全球体面工作通讯》以及《企业可持续发展尽职调查指令》提案中规定相关内容，直至发布本次提案，试图为禁止强迫劳动产品建立一个更普遍的法律框架。

二、提案的主要特征

提案以国际商定的定义和标准为基础，强调与全球伙伴密切合作的重要性，欧盟各国被赋予开展调查和作出决定的权力。提案内容主要围绕立法宗旨、规制范围、调查程序、权利主体、国际合作等内容展开，体现出下列特征：

一是覆盖范围广，囊括涉及欧洲因素的一切产品和主体。提案核心条款为第三条，即经济经营者（economic operator）不得在欧盟市场上投放或提供强迫劳动生产的产品，也不得出口此类产品。在时间维度上，强迫劳动的核查范围包括了供应链中开采、收获、生产和制造产品的全部阶段。在空间维度上，提供强迫劳动产品包括了现实的分销、消费和使用，以及线上和其他远程方式销售的所有方式。

二是协调一致性强，一国认定则联动整个欧盟市场。提案第十四条规定，一个成员国的主管部门做出的决定应得到另一成员国主管部门的承认和执行。欧盟委员会在提案说明部分也特别指出，制定条例（Regulation）而非指令（Directive）的原因就是为了实现欧盟层面的统一有效执法。指令立法模式下，各成员国间的法律差异将会造成内部市场的扭曲、造成不公平的贸易条件，而条例立法模式将确保在该领域“强大和统一”的执法以及在欧盟内外部建立企业公平竞争环境。一旦某项产品被一国作出不利认证，将直接导致特定产品和供应链在欧盟市场面临全面禁令。

三是不确定性大，未针对特定行业、特定地区。对比美国UFLPA，欧盟委员会发布的提案虽未列明涉及强迫劳动的国家、地区、产品和生产商名单，但并不意味着中国新疆地区产品和企业的减负，相反其他地区企业也将可能面临不利影响。欧盟委员会并未采用“可反驳的推定”（rebuttal presumption）的“有罪推定原则”，而由欧盟成员国政府承担了存在强迫劳动的举证责任。这虽然减轻了企业面临的前期压力，但面对欧盟更加广泛的透明度和信息共享机制，一旦进入调查程序，中国企业将面对比美国模式更加棘手的合规风险。

三、提案可能的政策走向及中国企业的应对

早在2019年出台的《欧中战略前景》中，欧盟就已将中国从“战略伙伴”转化为“谈判与合作伙伴、经济竞争者和制度对手”。俄乌冲突推动着当前国际社会格局的改变，欧盟与中国之间的战略模糊地带正随着美国对华对抗日渐加强而消失，欧盟不得不在地缘冲突中选边站队。本质来讲，欧盟与美国纵然有万般嫌隙，但同为西方国家阵营，意识形态的协同一致无法改变，中国作为社会主义国家与资本主义国家的体制性冲突是横亘在中欧之间难以逾越的鸿沟。提案虽然还可能经历多轮修改，并在立法程序通过的24个月之后方能付诸实施，但欧洲试图摆脱对中国经济依赖的方向和决心短期内无法改变。对中国企业而言，“丢掉幻想”是当前面对欧盟政策最合理的认识心态，但具体如何“准备斗争”则需要从正反两个方面着手。

一方面，消极地看，欧盟出台一系列政策，意在打压中资企业、保护本国产业。中国企业对内应当着力提高自主供应能力，在关键技术研发、核心部件生产上加大投入，确保在中欧冲突加剧、“硬脱钩”的极端条件下，也能够防止关键技术领域卡脖子困境；对外应积极拓宽其他市场，积极响应国家“一带一路”倡议，发掘发展中国家市场潜能，对商业和供应链安排进行必要调整，避免单一市场依赖。

另一方面，从积极的角度出发，欧盟作为国际社会的规范性力量，其制度设计对中国具有借鉴意义。相关企业应当密切关注欧盟各项政策工具，熟悉欧盟相关的调查与申诉规则，充分尊重程序、运用程序，组建专业团队，提前做好应对供应链强迫劳动相关调查的行动预案。短期来看，这是应对欧盟“打压”“制裁”的必要手段；长期来看，对欧盟政策工具中合理要素的关注和适应，也是企业提高自身管理水平和经营能力以及推动中国市场现代化治理革新的有效途径。此外，随着环境、社会和治理（Environmental, Social and Governance, ESG）已逐渐成为全球投资者和社会公众的共识，中国企业还应看齐国际前沿标准，超前布局环境、人权等ESG相关制度。立足未来，方可在高度不确定的国际竞争中游刃有余。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级硕士研究生）

（责任编辑：关蕴珈）

参考文献：

[1]European Commission. Proposal for a regulation on prohibiting products made with forced labour on the Union market[EB/OL]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/document/785da6ff-abe3-43f7-a693-1185c96e930e_en, 14 September 2022.

[2]European Commission. Commission moves to ban products made with forced labour on the EU market[EB/OL]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_5415, 14 September 2022.

[3]European Commission. Q&A: Prohibition of products made by forced labour[EB/OL]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_5416, 14 September 2022.

[4]简军波,陈腾瀚. 欧洲对华经贸“脱钩”：现状与前景[EB/OL]. 复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心, https://iis.fudan.edu.cn/fe/58/c6840a458328/page.htm, 2022-09-16.

[5]蔡开明,阮东辉. 欧盟涉疆“强迫劳动”及供应链尽职调查政策概览及企业应对[EB/OL]. 威科先行, https://mp.weixin.qq.com/s/L2AzRrPducoemxAXzDwiew, 2022-06-30.

[6]高乔,闫瑾,张骥,王朔.欧盟战略自主如何梦想成真？[N].人民日报海外版,2022-01-29(006).

[7]王克友. 欧盟最新禁止强迫劳动产品法规提案简析[EB/OL]. ESG与供应链合规, https://mp.weixin.qq.com/s/Uw08AQYrMQZd4Q19aBmPSQ, 2022-09-16.

[8]孔元. 回应不确定的时代：欧盟“新政”解析[EB/OL]. 中国社会科学院欧洲研究所, http://ies.cssn.cn/wz/yjcg/ozzz/202012/t20201222_5235477.shtml, 2020-12-21.

European Commission Published A Proposal: Planning to Prohibit Products Made with Forced Labour

ZHOU Haowen

On 14 September 2022, European Commission published a proposal for a regulation on prohibiting products made with forced labour on the Union market, to prohibit placing or making available on the Union market products that are made with forced labour, or exporting such products. With huge economic and trade exchanges between China and Europe and a large number of participants, the Proposal has attracted wide attention from all parties as soon as it was published. Many think tanks and intermediary services have translated and interpreted the specific contents of the Proposal. Therefore, this paper will focus on the motivations, institutional features, and possible future directions of the Proposal, so that the industry can fully understand the Proposal and the issues related to forced labor.