周昊文

（图片来源：联合国开发计划署）

2022年6月24日，欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表发布了题为《为可持续蓝色星球设定航向——欧盟国际海洋治理议程》（以下简称《新议程》）的联合通讯（Joint Communication）。《新议程》是欧盟为近日召开的第二届联合国海洋大会所准备的立场文件，也是对其2016年发布的首个国际海洋治理文件的全面更新。《新议程》为国际海洋治理面临的挑战提供了可持续的欧盟方案，将进一步发挥欧盟作为国际海洋治理推动者和合作者的作用。

一、欧盟更新国际海洋治理议程的动因

2016年，欧盟作为全球第一个出台国际海洋治理统筹性政策的主要经济体，发布了《国际海洋治理：我们海洋的未来议程》（以下简称《议程》）联合通讯，提出致力于建设安全、清洁、健康和可持续治理的海洋。欧盟年度蓝色经济报告数据显示，近年来蓝色经济部门为欧盟创造了6500亿欧元的产值和450万个直接就业机会。海洋及其资源是欧盟过去更是未来最为重要的战略基础之一，但近年来国际海洋治理实践和政治局势的新变化促使欧盟不得不对该议程进行调整。

首先，欧盟内部将应对气候变化提升为首要政治优先事项。欧盟委员会2019年发布的《欧洲绿色协议》以及欧盟“世界上更强大的欧洲”愿景都将海洋治理置于重要位置，并认为海洋治理是一个需要多边回应的全球性问题。长期以来，欧盟一直期待能在可持续发展等国际议题领域引领全球，成为主导国际规则的规范性力量。这种“先行者”的预设立场使得欧盟需要保持较完备的制度设计和富有雄心的治理承诺，以增加其参与国际海洋事务的正当性和话语权。

其次，人类活动导致海洋环境持续恶化。近年来，相关全球承诺的履行情况不容乐观，《生物多样性公约》下的二十项“爱知目标”仅有六项目标部分实现，《联合国2030年可持续发展议程》中的第十四项可持续发展目标尚无清晰明确的执行路线图。欧盟在《新议程》开篇即指出，随着过度捕捞、海洋垃圾等大范围不可持续的人类活动影响加剧，海洋环境持续恶化，甚至将可能达到临界点，海洋正在加速衰落。

最后，海洋治理领域传统与非传统安全威胁叠加。一方面，东地中海紧张局势加剧，俄罗斯对乌克兰的特殊军事行动引发欧洲对全球稳定和地区安全的担忧，并进一步扩展到海洋安全范畴。另一方面，新冠疫情持续、海盗危机频仍、海洋污染加剧，这些非传统安全因素深刻影响全球航运和贸易，使得欧盟法规中涉海议题的谈判举步维艰。

二、欧盟国际海洋治理新议程的重点内容

《新议程》具体提出了建设完善的国际海洋治理框架、实现环保可持续的海洋环境、维持安全的海洋秩序、建立健全的海洋知识体系四大目标以及对应的八个关键优先事项，除目标四仍然停留在加强海洋科学研究国际合作的宏观呼吁以外，其他三个目标相较2016年《议程》都有了较大幅度的更新和拓展。

其一，加强国际海洋治理框架建设。欧盟致力于在全球、区域和双边各个层级都加强国际海洋治理框架建设，其中海洋生物多样性保护和养护是其外部行动的关键优先事项。《新议程》表明，欧盟计划在2022年前就国家管辖范围外生物多样性达成一项具有国际约束力的协议，同时还将筹划一项关于在南冰洋设立新的海洋保护区（Marine Protected Areas, MPAs）的协议，以实现《生物多样性公约》项下2030年前陆地和海洋至少30%的面积得到保护的目标。

其二，推动海洋可持续发展。此目标项下的海洋治理事项极为丰富，囊括了海洋治理与气候变化、海洋污染防治、海事海商制度更新、可持续蓝色经济转型、以及海洋空间规划等多个方面。气候变化方面，欧盟计划在国际海事组织框架内就国际海运达成温室气体减排目标，将碳定价扩展到海事部门，将海洋生态系统恢复目标纳入法律，加紧维护海洋的天然“蓝碳”（Blue Carbon）功能。海事制度方面，欧盟将加强管控开放登记制度（Open Registry），将其纳入与有关国家的双边对话，确保各国遵守国际公约规定的船旗国义务、对船舶登记行使充分的主权责任。可持续蓝色经济转型方面，欧盟再次高扬环保大旗，呼吁渔业活动应尊重长期养护和可持续利用海洋生物资源和海洋生态系统的原则。除继续强化《非法、未报告和无管制的捕捞活动条例》的适用外，欧盟还表示将与域外国家共同推动制定“可持续渔业伙伴关系协定”（Sustainable Fisheries Partnership Agreements, SFPA）。《新议程》同时提出，可持续的蓝色经济需要以可持续的金融为基础。欧盟主导建设的“蓝色投资”（Blue Invest）平台将为欧盟内外的可持续蓝色经济提供融资渠道，《欧盟可持续活动分类条例》的实施也将有助于识别真正有利于海洋环境保护和可持续利用海洋资源的蓝色经济活动。

其三，确保海洋安全。海上安全是可持续蓝色经济的先决条件，《新议程》将其分为Security和Safety两个维度。Security侧重对武力威胁的预防，由于乌克兰问题的强烈刺激，欧盟表示将进一步投资海上安全和全球存在，深化同北约等伙伴的合作，巩固和扩大部署在地中海和索马里沿海的欧盟海军行动，继续实施“协同海上存在”（Coordinated Maritime Presences，CMP）机制，甚至考虑将该机制的作用范围从几内亚湾触达印度洋西北部及其他潜在感兴趣的海域（Maritime Areas of Interest, MAIs）。Safety侧重对海上不法行为的约束，主要包括强迫劳动、非法航运等。欧盟将持续推动国际劳工组织第188号《渔业工作公约》的批准和生效，以改善渔业和其他海员的工作环境及待遇，打击侵犯人权的强迫劳动和其他形式的工作。欧盟还将支持国际海事组织改进海事安全立法，以加强航运人身安全保障，并降低海运环境污染风险。

三、欧盟国际海洋治理新议程的实施前景

全球海洋治理在维护海洋健康、缓解生物多样性丧失和应对气候变化等方面发挥着至关重要的作用。通过此次更新，欧盟确认了其在国际海洋治理中的积极作用。不可否认，在第二届联合国海洋大会召开之际，该项议程的发布展示了欧盟对海洋治理的有力参与，对提振全球气候治理雄心，推动海洋的清洁、健康、安全和可持续发展具有示范性作用，但《新议程》的实施前景仍不明朗。

一方面，“文武”角色转变，恐遭内外抵制。曾有学者指出，在海洋安全领域，欧盟委员会等超国家机构并没有权力通过强制性或管制性手段在各成员国实施统一的政策或标准，欧盟海洋治理的效率仍有提升空间。但必须警醒的是，不同于此前欧盟一贯以来呈现的全球问题多边主义政策的推动者和基于规则的国际体系的维护者形象，此次海洋治理新议程更加强调海上安全，在武力合作方面着墨颇多，凸显了欧盟通过政治甚至军事力量维护其权利和价值观的倾向。欧盟与北约的过分亲昵不仅早已让一些域外国家不满，欧盟如继续在统一军事行动的臆想中徘徊，还将可能进一步激起内部民众的反对浪潮。

另一方面，治理标准过严，政策资金支持薄弱。充足的经费保障是欧盟海洋治理的物质基础，正如欧盟委员会环境、海洋和渔业专员Virginijus Sinkevičius所言：“我们需要动员我们的全球伙伴，在全世界实现可持续海洋管理和养育海洋生物。”《欧洲绿色新政》做出的每一项气候和环境承诺都需要巨量资金付诸现实，其配套的“可持续融资战略”能否凝聚共识并有效引导资金流向尚待考察。海洋治理仅是欧盟绿色新政中的一个方面，尽管欧盟委员会已承诺为全球海洋和沿海生物多样性和气候行动提供高达10亿欧元的资金支持，但该项融资的长期性、艰巨性和不确定性依然可能动摇欧盟雄心勃勃的海洋行动。

        （作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级硕士研究生）

（责任编辑：关蕴珈）

参考文献：

[1]Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries (European Commission). The EU blue economy report 2020[R]. 8 July 2020.

[2]European Commission. International ocean governance: an agenda for the future of our oceans[R]. JOIN/2016/049 final, 10 November 2016.

[3]European Commission. Setting the course for a sustainable blue planet - Joint Communication on the EU’s International Ocean Governance agenda[EB/OL]. https://ec.europa.eu/oceans-and-fisheries/publications/setting-course-sustainable-blue-planet-joint-communication-eus-international-ocean-governance-agenda_en, 24 June 2022.

[4]European Commission. Questions and Answers on International Ocean Governance[EB/OL].https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_3744, 24 June 2022.

[5]European Commission. International ocean governance: EU's contribution for setting the course of a blue planet[EB/OL]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_3742, 24 June 2022.

[6]陈菲.欧盟海洋安全治理论析[J].欧洲研究,2016,34(04):79-99+6.

[7]郑海琦.欧盟海洋治理模式论析[J].太平洋学报,2020,28(04):54-68.

Renewed EU Agenda on International Ocean Governance：Reasons, Content and Prospects

ZHOU Haowen

On 24 June 2022, the European Commission and the High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy unveiled a Joint Communication entitled “Setting the Course for a Sustainable Blue Planet–The EU's International Ocean Governance Agenda”. The New Agenda is the EU's position paper for the second United Nations Ocean Conference and a comprehensive update to its first international ocean governance document released in 2016. The New Agenda offers a sustainable EU solution to the challenges facing international ocean governance and will further strengthen the EU's role as a driving force and credible partner in international ocean governance.