孙丽

（图片来源于：G20官网）

二十国集团（G20）领导人第十四次峰会于6月28日至29日在日本大阪举行。峰会期间，中美元首同意重启两国经贸磋商，并就经贸合作深入交换意见，双边谈判取得了重要进展。峰会达成的《二十国集团大阪领导人宣言》重申对WTO改革的支持，为未来多边贸易体制的发展释放出积极信号。

一、贸易摩擦升级，DSB或将停摆

在经济全球化发展的今天，WTO争端解决机构（DSB）对各国之间经贸争端的解决至关重要。中美同为世界排名前列的进出口大国，双边经贸往来十分密切，但两国在DSB的纠纷也从未停歇——自入世以来，以中国为原告的绝大多数案件集中指向美国，而以中国为被告的案件一半以上也来自美国。2017年，美国贸易代表办公室（USTR）对中国发起“301调查”，挑起两国贸易摩擦。中美贸易摩擦仅是美国在全球推行贸易保护主义和单边主义的突出表现之一，欧盟、加拿大、墨西哥、巴西等其他世界主要经济体也受其冲击。在此背景下，着力构建多边贸易体制的WTO的作用越发引人注目。

高度法制化的DSB是WTO引以为傲的标签，被誉为WTO“皇冠上的明珠”，且对“全球经济稳定有独特贡献”。这主要源于DSB如下几个方面的体制设计。首先，争端管辖具有排他性。根据WTO《关于争端解决规则和程序的谅解备忘录》（DSU）第23.1条的规定，针对违背有关协定义务或其他利益减损，各成员应遵守谅解备忘录的规则和程序寻求救济。该条规定了DSB对DSU涵盖协定项下争端具有排他管辖权，而且排除了单边贸易措施适用的可能。其次，争端解决具有强制性。这体现在专家组的设立以及专家组报告和上诉机构报告的通过均采取“反向协商一致”原则。该原则吸取了GATT时期“正向协商一致”原则的经验——应诉方利用该原则阻挠专家组设立和报告通过，致使争端无法解决的弊端。最后，争端解决具有终局性。WTO设立上诉机构，对争端方不满意的专家组报告进行审议，实现两审终审。正是因为良好的体制设计，DSB运行的20余年中，解决了500余件贸易纠纷争端，为遏制保护主义、促进多边贸易发挥了重要作用。

然而，作为DSB重要组成部分的上诉机构却面临着危机，可能因为成员不足而被迫停止运转。与专家组的临时性不同，上诉机构作为常设机构，由七名具有地区代表性的成员组成，成员任期四年，可连任一次。在成员职位空缺时，DSB通过协商一致方式及时任命新成员，以确保上诉机构的运行。目前上诉机构七名成员中的四名任期已满，但美国自2016年5月阻挠韩国籍成员张胜和连任至今，持续反对DSB启动上诉机构成员选任程序。自2017年11月22日至2019年3月26日，上诉机构成员选任议题在DSB会议上已被连续讨论15次，均因美国阻挠未能达成一致。据悉，直至此次G20大阪峰会前最近的一次WTO争端解决机制例会上，美国再次阻碍上诉机构新成员的遴选。如果状况继续，则至2019年12月11日，上诉机构将仅剩一名中国籍成员，这意味着DSB即将瘫痪，以WTO为核心的世界多边贸易体制岌岌可危。

二、WTO面临改革，峰会加强谈判

DSB面临停摆危机有其内在原因，但体制上的漏洞应当得到正视并加以改革，而不是被保护主义和单边主义利用。国际社会应通力合作，促进WTO改革，维护多边贸易体制及其规则的健康发展。以G20峰会为核心的多边机制为国际经济政策沟通与协商提供了重要平台。

2008年，G20峰会机制在全球金融危机的背景下应运而生。10余年来，在该多边机制推动下，二十国勠力同心，推动世界经济走出衰退深渊。G20成员同时也是WTO成员，数据表明，其全体成员的国内生产总值、贸易额及对外投资额占全球80%以上，是维护全球经济增长和推动全球经济治理变革的关键因素，而G20峰会也已成为当今全球经济治理的有力支柱。2018年12月，《布宜诺斯艾利斯峰会宣言》在认可多边贸易体制重要贡献的同时，指出“该体制目前未能实现其既定目标，且有改善的余地”，表示“支持对WTO进行必要改革，以改进其功能”，为WTO改革提供了有力背书。在今年6月大阪峰会达成的《领导人宣言》中，G20成员重申对WTO改革的支持，并将与包括第12届部长级会议在内的WTO其他成员开展建设性合作，根据WTO成员谈判达成的规则对DSB的运行采取行动。此外，宣言也肯定了与WTO协定相一致的双边和区域自由贸易协定的互补作用，这也是对TPP、“区域综合性经济伙伴关系”（RCEP）等“诸边主义”（plurilateralism）的回应。可以说，G20数次峰会的宣言为防止全球经济治理体系过度碎片化、凝聚WTO改革力量奠定了良好的政治基础。

尽管DSB被迫停止运作使WTO改革迫在眉睫，但是WTO框架下的多边贸易体制及其规则需要得到正确的反思。2018年3月，美国USTR在其发布的《总统贸易政策议程》中对DSB的“实质性”问题做出六个方面的质疑，这些质疑，不仅包括上诉机构二审期限、审查范围、离任成员的权限等程序问题，还包括上诉机构调查结果的效力、咨询意见的适用范围、裁决的效力等实体性问题，意在收缩上诉机构的权限，阻拦多边贸易规则的适用。美国国内有学者认为，美国名义上希望上诉机构恢复乌拉圭回合的成员共识的解决方式，实则借削弱上诉机构的司法地位一举，将多边贸易争端解决机制重新拉回单边时代，通过单边谈判以谋取更大的利益。

随着经济全球化的发展，WTO的多边贸易体制及其规则的弊端也逐渐被放大，制度供给确实无法满足现实需求。这也成为WTO成员迄今为数不多的共识之一，是各国决意对WTO进行改革的主要动力。一方面，WTO决策机制效率低下，多边规则产出困难。WTO决策机制奉行协商一致原则，在高开放性议题谈判前，这一原则无疑会让成员数目众多的谈判反复陷入僵局，多哈谈判便是最好例证。另一方面，议题趋向自由化，谈判形成多个联盟。WTO旨在降低贸易壁垒，促进贸易的自由化，但是，也正是如今高度自由化的贸易发展，使得谈判离心力加剧。新兴发展中国家与发达国家各有不同的利益诉求，不仅在传统的农业及非农业产品市场准入议题中存在分歧，而且在环境、电子商务、数字经济、投资便利化等新兴领域的谈判也各执一词，这更加放缓了WTO本就凝滞的立法进程。此外，WTO规则本身具有较大弹性，给予了某些国家体制外适用的逃逸机会。以美国《1974年贸易法》的301条款为例，由于该条款对“技术使用”、“不合理国家实践”、“对美国商业造成负担或限制”等用语规定具有模糊性或没有具体标准，USTR调查范围得以无限扩大。在1998年与欧盟的争端中，美国利用“行政行动声明”使USTR调查合法化，专家组也根据此声明从“非法律因素”的角度认定301条款并不违反WTO规则。尽管美国国内法强烈地扩张，但是多边贸易规则并没有给予各个国家单边措施以国际法支撑。正因如此，中国在2018年面临美国卷土重来的301调查时，直接依据DSU第23条关于禁止单边措施的规则以及GATT1994第1.1条和第2.1（a）（b）条关于最惠国待遇原则、关税减让规则，对美国301调查启动的单边措施的合法性提出质疑。

保持DSB的良好运转是多边贸易体制对抗单边主义、保护主义的关节点。美国单方面阻挠上诉机构成员遴选的行为，不但会影响中美贸易争端解决的走向，还会影响乃至改变整个国际贸易体制的发展。尽管WTO存在诸多弊端，但是重返单边主义是时代的倒退，只有在多边体制之下，各国贸易才能拥有公平、透明的发展环境。因此，国际社会有必要继续依靠G20等多边体制，促进各国就WTO改革达成具体方案。

三、多国共商方案，中国贡献智慧

如今，世界经济面临的风险和不确定性明显上升，世界主要经济体也已为WTO改革提出一系列方案。如，欧盟发布的《WTO的现代化概念文件》，加拿大渥太华贸易部长会议发布的《WTO改革联合公报》，美国、欧盟、日本等国联合提交的《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》，以及欧盟、中国、加拿大、印度等国联合提交的关于打破目前上诉机构法官遴选僵局的两份方案等。这些方案就争端解决机制、发展中国家的特殊与差别待遇、产业补贴、国有企业、强制技术转让、透明度与通报义务以及强化WTO委员会职能等议题进行了探讨。

中国作为世界第二大经济体，不仅长期以来为完善全球经济治理做出重要努力，亦为WTO改革献出了良方。2019年5月13日，中国正式向WTO提交《中国关于世贸组织改革的建议文件》，提出世贸组织改革四个方面的重点行动领域：一是解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题；二是增加世贸组织在全球经济治理中的相关性；三是提高世贸组织的运行效率；四是增强多边贸易体制的包容性，并就上述领域的具体问题提出了细化建议。在此之前，中国还与其他75个世贸组织成员发表了《关于电子商务的联合声明》，确认有意在世贸组织现有协定和框架基础上，启动与贸易有关的电子商务议题谈判。

除WTO改革方案外，中国在发展国内经济，维护自由贸易体系，加强国际经济合作等各个方面都率先做出了积极行动，为促进世界经济增长做出贡献。首先，中国持续为世界经济增长提供稳定支持。在世界经济复苏低迷、增速放缓之时，中国国内经济由高速增长阶段稳步向高质量发展阶段迈进，经济发展质量持续改善。过去一年，中国对世界经济增长贡献率接近30%。其次，中国为世界经济可持续发展注入了新动力。中国全力支持多边主义和自由贸易体系，在发展国内经济的同时坚持扩大开放，积极推进“一带一路”建设和南南合作。最后，中国积极参与和引领G20峰会在全球经济方面的建设。2016年，中国举办的G20杭州峰会以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为主题，有力推动G20从危机应对向长效治理机制转型，充分体现了中国对G20合作的全力支持与贡献；去年的布宜诺斯艾利斯峰会上，习近平主席提出引领世界经济沿着正确轨道向前发展的四点主张，为完善全球经济治理、推动世界经济可持续发展指明了方向，获得与会国家领导人的积极共鸣和响应。今年大阪峰会上，中国努力推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系，促使双方达成合意在平等和相互尊重的基础上重启经贸磋商。

中国的上述贡献，不仅让各方重视中国智慧和中国方案，也让世界对未来多边贸易体制的发展坚定了信心。应对多边贸易体制面临的各种风险和挑战，合作是必然选择，只有各方携手，敢于担当，世界经济稳定和增长才能有保障。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2018级硕士研究生）

参考文献：

[1]G20 Osaka Leaders’ Declaration, see from: https://www.g20.org/pdf/documents/en/FINAL_G20_Osaka_Leaders_Declaration.pdf

[2]USTR, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, see from: https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2018/2018-trade-policy-agenda-and-2017

[3]戚易斌.G20大阪峰会：全球经济治理呼唤各国同舟共济[N].中国网,2019-06-26.

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G20 Osaka Summit 2019: where will the Multilateral Trading System go?

SUN Li

The 14th G20 Summit was held in Osaka, Japan from 28^th June to 29^th June. During the summit, the heads of state of China and the United States agreed to restart bilateral economic and trade consultations and exchanged in-depth views on economic and trade cooperation. Important progress has been made in bilateral negotiations. The G20 Osaka Leaders’ Declaration reaffirmed its support for WTO reform and sent a positive signal for the future development of the multilateral trading system.