盛宇涵

（图片来源：谷歌地图）

2017年3月25日，在博鳌论坛南海分论坛上，外交部副部长刘振民提议构建南海沿岸国合作机制，以推进各方合作。考虑到当前南海局势总体稳定，多领域合作项目顺利开展，构建沿岸国合作机制具有现实可行性。同时，合作机制的构建将有利于解决当前南海多领域的现实问题，完善南海区域合作格局，增进沿岸国间的相互信任。

一、构建南海沿岸国合作机制的必要性

《联合国海洋法公约》对“闭海或半闭海沿岸国的合作”要求，不仅为南海沿岸国合作机制的构建提供了国际法基础。构建南海沿岸国合作机制的必要性体现在三个层面。

第一，南海诸多领域存在现实问题亟需解决，加强沿岸国合作势在必行。以渔业资源为例，20世纪80年代以来，南海海域的渔业资源就呈现逐渐枯竭的态势，我国曾有的南海沿岸渔场和北部湾渔场也已名存实亡，渔业资源的可持续发展需要南海沿岸国的共同努力。在航行安全方面，南海海域航线是连接亚太地区和世界经济的重要通道，其航行安全意义重大。但自20世纪90年代后期以来，在政治动荡和经济萧条的影响下，南海成为了海盗猖獗之地。国际海事局发布的2015年全球海盗活动报告显示，东南亚是全球海盗事件的高发地，中国也深受其害。此外，在南海环境保护和渔业纠纷解决等方面，当前南海沿岸国间也存在着诸多问题亟需解决。由于南海半闭海的性质，在解决渔业资源衰竭、海盗活动猖獗等问题时，往往需要各沿岸国的务实合作和一致努力，因而建立沿岸国合作机制具有其必要性。

第二，南海务实合作缺乏推动力和系统性，有必要建设沿岸国合作机制开展区域治理。在当前已有的区域合作机制中，与南海有关的机制包括“东亚海洋协调机构”（COBSEA）和“东亚海洋环境管理合作伙伴”（PEMSEA），但这两大机制均立足于东亚海域，在推动南海海域合作方面明显动力不足。由于缺乏专门机制的推动，目前南海的务实合作主要局限于双边层面，呈现出“碎片化”现象，并且易受政治因素的影响，总体合作趋势缓慢。而南海沿岸国合作机制则以南海海域为范围，以共同发展为目标聚集南海沿岸国，具备推动多边务实合作的机制能力，能够有效整合南海海域的“碎片化”合作。

第三，在南海争议问题尚存的背景下，有必要通过沿岸国合作机制增进互信，协同发展。现如今，虽然南海局势已趋于缓和，但沿岸国间的主权争端和海域划界争端尚未实质性解决，同时，美国、日本等区域外国家的介入也为南海区域合作带来困难。在这一现实背景下，通过低敏感领域和共同关切领域的合作加强，南海沿岸国合作机制能有效增进国家间的相互信任，以共同利益促进协同发展。同时，合作机制的形式能够排除区域外国家的肆意介入，使沿岸各国专注于非主权事项的合作与解决。

二、构建南海沿岸国合作机制的可行性

对于南海沿岸国合作机制的构建可行性，刘振民副部长在博鳌亚洲论坛年会南海分论坛上表示，当前构建合作机制具备“天时、地利、人和”，推进合作恰逢其时。具体而言，构建南海沿岸国合作机制的可行性表现在以下三个方面：

第一，当前南海局势保持总体稳定，构建合作机制具备有利的内在环境条件。2016年7月以来，通过友好磋商和相互往来，中国和东盟国家相继发表《全面有效落实<南海各方行为宣言>的联合声明》和其他重要文件，各国重新回到了通过直接当事国谈判协商解决争议问题的正确轨道上。今年1月，中菲两国一致决定建立双边磋商机制，愿以和平方式处理分歧。总体而言，“管控海上分歧、维护南海稳定”已成为各沿岸国共识，趋于稳定的南海局势为沿岸国合作机制的构建提供了有利的内在环境条件。

第二，南海沿岸国在海上多个领域已开展多项合作，构建合作机制具备现实基础。早于2011年，中国—东盟海上合作基金即已成立，并已资助第一批重要合作项目。2016年8月和11月，中国和越南海警、印尼海上执法机构分别举行工作会晤，达成海上执法合作的多项共识。今年1月，中菲渔业领域开启项目合作，中方积极与菲方分享渔业技术和发展经验。今年2月，中菲成立海警海上合作联委会，在打击跨国犯罪、海上搜救、环境保护、应急响应等领域开展多方面务实合作。诸多合作项目的顺利进行，体现出当前南海沿岸国务实合作、谋求发展的总形势，也为沿岸国合作机制的构建提供了现实基础。

第三，国际法依据为构建南海沿岸国合作机制提供理论基础。不同于开阔大洋，闭海和半闭海在地理上处于较为封闭的系统，环境污染、渔业资源枯竭和海洋科研纠纷等非主权事项的发生会对所有沿岸国产生共同影响。因此，《联合国海洋法公约》第九部分“闭海或半闭海沿岸国的合作”中提出：闭海或半闭海沿岸国在行使和履行公约规定的权利和义务时应互相合作，为此目的，国家应尽力直接或通过适当区域组织在海洋生物资源养护、海洋环境保护、海洋科学研究等方面开展协调工作。南海是典型的半闭海，建立沿岸国合作机制完全符合《联合国海洋法公约》的鼓励性要求，利于南海沿岸国的共同发展。

三、南海沿岸国合作机制的构建路径

南海沿岸国合作机制的构建路径具体包括形式和内容两大方面。笔者认为，合作机制的构建形式可以借鉴北极理事会成立一个高端政府间国际论坛，机制的合作领域则以海洋环境保护、海洋渔业合作等功能性合作为主，避免涉及南海主权争端。

在机制形式方面，南海沿岸国合作机制可以充分借鉴北极理事会的模式。北极理事会是1996年由环北极国家通过《建立北极理事会宣言》成立的政府间高层次国际论坛。在组织机构上包括成员国、观察员和永久参与议席（主要为北极土著居民设置），环北极八国为理事会正式成员，每两年轮流担任主席国职位，观察员则包括六个非北极国家和若干国际组织。运行机制主要由资深北极官员会议和部长级会议构成。借鉴这一模式，南海沿岸国也可以考虑通过友好协商缔结组织文件，设立类似于“南海合作理事会”的政府间国际论坛。组织机构上以南海的主要沿岸国家（中国、菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印度尼西亚和新加坡）为成员国，以南海周边国家和有关国际组织为观察员，同时，北极理事会的“永久参与议席”制度可以在当前台湾地区的定位问题上提供一定的解决思路。运行机制方面可设立两级会议制度，并考虑到北极理事会在常设秘书处方面的缺失，可以在财政安排解决的基础上设立秘书处统筹安排。

在机制合作领域方面，南海沿岸国合作机制应聚焦于低敏感度的功能性合作，避免主权争端问题影响机制运行。如上文所述，南海沿岸国合作机制的设立目的在于通过非主权事项的务实合作增进国家间互信。领土和管辖权争议应根据《南海各方行为宣言》的规定，由直接当事国友好协商解决，避免相关争端影响合作机制的运行，也避免合作机制影响各主权国家的谈判磋商。南海沿岸国合作机制具体包括海洋环境保护、海洋渔业合作、海上航行安全、海上搜救等功能性合作领域，其中，海洋渔业合作和海洋环境保护可以作为机制的着力点和驱动力。海洋渔业合作向来是南海沿岸国的关注热点，对沿岸国的经济和环境都具有重大影响。因此，建立南海联合渔业管理机制、增进南海国家间渔业信息和技术的相互联通可以成为沿岸国合作机制的抓手，促进合作的进一步开展。在南海环境问题上，由于南海沿岸国的海洋环境相互依存度极高，而环境问题对沿岸国的渔业、旅游业等产业都有严重影响，因而开展国际合作是沿岸国的必要选择。同时，海洋环境问题的紧迫性也能够驱动沿岸国积极利用合作机制展开务实合作。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院国际法专业2016级硕士生）

China proposed to build the cooperation mechanism among coastal states of the South China Sea to promote stability and development

Sheng Yuhan

On March 25,2017, at the sub forum on the South China Sea of the Boao Forum, Chinese Vice Foreign Minster Liu Zhengmin proposed to build the cooperation mechanism among coastal states of the South China Sea in order to facilitate cooperation. In view of the general stability of the South China Sea and the smooth development of multi-field cooperation, the construction of cooperation mechanism has practical feasibility. Furthermore, the construction of cooperation mechanism is of advantage in solving realistic problems in the South China Sea, perfecting regional cooperation pattern and enhancing mutual trust.