2016-11-29

薛志华

（图片来源：国际在线）

2016年11月以来，菲律宾开始在全国范围内打击非法网络博彩。当地时间11月24日，菲律宾司法部和移民局根据举报，在马尼拉北部的邦板牙省一家度假村酒店内进行执法行动，当场抓获一千多人，其中包括1200多名中国公民，这些中国公民被临时滞留在酒店的餐饮中心。鉴于此次事件涉及的中国公民人数众多以及复杂敏感的中菲政治关系，这一事件一经媒体爆出便受到广泛的关注。中国驻菲大使馆在得知消息后，第一时间就向菲方核实了解情况，并要求菲方尽快查明案情，并向中方通报。使馆工作人员已于25日赶赴事发现场，为涉案中国公民提供协助。透过此次事件，我们除了希望菲方尽快还原事实真相以外，也需要对于中国海外公民保护问题进行总结与反思，进而为未来的海外公民保护工作做好准备。

一、中国海外公民保护的法律基石

中国海外公民的保护需要借助外交保护和领事保护两种基本的国际法制度，也需要依据现行的国内法，使得国际法和国内法的立法目的得到真正实现。

外交保护与领事保护构成了国际法上海外公民保护的基本制度基础。外交保护是指一国针对其国民(包括公民或法人)因另一国的国际不法行为而受到的侵害，依照所在国法律用尽了一切当地的行政和司法救济仍不能获得补救时，以国家的名义为其采取外交行动或其他合法手段以解决争端的行为。领事保护指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。外交保护的行使对象多针对另一国的国际不法行为，同时国家拥有行使与否的自由裁量权。领事保护的行使多针对本国公民或者法人利益受损害的情形，且多是在当事人予以请求时才会适用。

从国内立法而言，我国目前尚未通过专门的领事保护立法，关于海外公民保护的规定散见于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国籍法》以及出入境管理办法等法律文件之中。从海外公民保护的执行机关而言，外交部、商务部、发改委均不同程度的拥有对于海外公民（包括法人）的保护权能。此外，鉴于外交保护的行使取决于国家自由裁量权，以人为本的外交理念也成为中国积极维护海外公民权益的政治保障。中国国家领导人曾多次在外交场合表达过维护中国海外公民利益的决心，这也为中国海外公民保护的有力开展提供了政治保证。

二、中国海外公民保护的国家实践

据统计，中国在2006至2015年间，进行了18次大小不一的撤侨行动。这些丰富的海外撤侨实践，成为中国海外公民保护历程的缩影，也为日后海外公民保护的实践提供了借鉴。本文将结合近五年影响较大的海外公民保护案例进行分析。

2015年也门撤侨事件。伴随着也门局势的持续紧张，中国公民的生命安全遭受严重威胁。2015年3月，中国海军舰队暂时停止执行在亚丁湾的巡航任务，开赴也门亚丁港海域，撤离中国公民。在中国驻也门、亚丁、吉布提使领馆的协助之下，中国军舰分前后三次开展撤侨行动，顺利撤离包括巴基斯坦、埃塞俄比亚、德国、意大利等国公民在内的1000余人，彰显了中国政府以人为本的外交理念和人道主义精神。

2014年马航MH370客机失事事件。由于此次失事事件涉及中国公民众多，在事件发生之后，中国驻马来西亚使馆立即启动应急预案，协助马方确认失踪者身份，协助失踪人员家属办理签证等事宜。中国政府派出军舰会同马来西亚政府在失事海域展开联合搜救，并积极敦促马来西亚政府及时公布最新进展。在就失踪人员赔偿人员问题上，中国政府也要求马方兑现承诺，切实履行赔偿责任，维护失踪人员家属的合法权益。

2011年利比亚撤侨事件。在此次事件中，中国先后91架次民航班机、12次军机、11艘外籍游轮等，撤离人数为3.586万人。在此次撤侨行动，外交部与国内相关部门统筹协调，同时与东非国家政府保持密切联系，借助吉布提的港口作为运转中心，成功完成了冷战以来最大规模的海外撤侨行动。在此次撤侨行动中，中国还应相关国家的要求，帮助撤离了包括意大利、巴基斯坦在内数千名外国公民，体现了中国自觉践行大国责任，增强了国民的国家荣誉感。

2010年菲律宾劫持人质案。在菲律宾发生劫持人质案之后，中方外交部便派出工作组，参与到案件处理与善后工作。在事件发生后，中国驻菲律宾大使馆便派出了包括参赞、领事以及警务联络官参与了此次事件的处理。在案件结束后的调查追责阶段，中国政府也敦促菲律宾政府尽快查明此次事件真相。同时，这次案件的处理也涉及香港特别行政区的地位问题。尽管菲律宾政府对于特别行政区长官的信件及电话不予回应，但是在中国政府的授权之下，香港特别区政府也得以参与此次案件的处理，从而也印证了无论是香港同胞、澳门同胞、还是台湾同胞、海外侨胞，中国政府均有责任有义务保护其合法权益。

三、中国海外公民保护的反思

中国公民的海外保护是个法律问题，同时也是政治问题。伴随着中国综合国力的提升以及越来越多的公民、企业走出去，海外公民保护问题将会变得更加重要，也会更加复杂。结合以往的国家实践，中国海外公民保护在未来至少要做到三点：

一是法律管理制度的构建。海外公民保护的开展离不开法律制度与管理制度的进一步完善。在立法层面，尽快出台关于领事保护的专门法律，明确领事保护的内涵、职责、行使程序的边界，为领事保护工作提供指引。在执法层面，严格执行对外投资企业备案制度，推行公民出入境备案制度，对于到境外的企业、公民进行管理，防止其陷入海外政治与法律风险之中。此外，从管理的角度，推进领事风险预警、应急处理、政治协调等职能的发挥，利用现有的通讯技术手段告知公民、企业相关的注意事项及潜在风险，加深对于境外风险的认知。

二是私营安保公司的试水。伴随着“一带一路”倡议的稳步推进，中国的对外投资企业、外出务工、投资的公民呈现出大幅度增长的态势。“一带一路”倡议沿线国家的政治与安全风险相对较高，这也给公民的海外权益保护留下了隐患。私营安保公司可以作为政府角色的补充者出现，负责海外企业的经营管理的保护事宜，防范突发性的恐怖袭击和政治动乱。私营安保公司的介入需要国家规范、管理公司的运营，防范由此产生的道德与法律风险。

三是国家之间的合作共赢。当今世界的和平与发展，离不开国家之间的合作与共进。海外公民保护工作的顺利开展，离不开母国的大力推动，也离不开东道国的大力配合，有时甚至还需要第三国的协助落实。合作是海外公民保护的关键，中国始终将双边和多边合作作为进行海外公民保护的政策选项。同时，中国驻外使馆积极探索警民联防机制、治安联防机制建设，驻外使馆可以直接参与到保护海外企业公民的行动之中，极大的提升了联防机制运转的效果。此外，应将海外公民保护打造为展现中国国家责任和大国责任的重要标签。通过对于港、澳、台同胞的海外救助，让他们感受到祖国的强大与温暖。通过对于外国公民的海外救助，树立中国良好的大国形象。

（作者系武汉大学国际问题研究院博士研究生）