2016-8-3

杨凌

（图片来源-百度图库）

次贷危机后，政府救助的制度产生了一系列新的变化，包括引入了法定式自救的规则，强调在政府救助介入前问题金融机构的投资者和债权人要优先对损失承担责任，然而，这种规则引发了相关方面的质疑。欧洲法院（European Court of Justice）审理的Tadej Kotnik等诉斯洛文尼亚国民大会一案（Tadej Kotnik and Others v Dr?avni zbor Republike Slovenije）就涉及了这样的纠纷。

一、案件的背景

为应对2008年的全球金融危机，欧盟委员会在一份名为银行业指引 （Banking Communication）的文件中，规定了一系列包括债转股和债务减记在内的自救措施，以此来评价成员国政府的救助措施对欧盟内部市场（Internal Market）的可适用性（Compatibility）。该文件随后被斯洛文尼亚国民大会转化为国内法。2013年9月，斯洛文尼亚银行根据该国内法的授权对五家银行采取了包括自救措施在内的政府救助（State Aid）。受到该政府救助措施影响的当事人（银行的股东和无担保债权人）认为，其中的自救措施违反了斯洛文尼亚宪法的规定并与欧盟的指令相冲突，因而向斯洛文尼亚宪法法院提出了审查申请。斯洛文尼亚宪法法院认为审查申请的实质目标是欧盟委员会的银行业指引，因此依据管辖权的规则向欧洲法院提起初步裁决程序（Preliminary Rulings）。

根据该程序，斯洛文尼亚宪法法院把本案的欧盟法解释和适用问题提交给欧洲法院，后者将确定相关的国内立法是否与欧盟法律相冲突或者欧盟法律体系中的某个法案是否有效。欧洲法院基于初步裁决程序作出的裁决具有法律约束力。

二、案件争议的焦点

斯洛文尼亚宪法法院向欧洲法院提出了七项需要裁决的问题，可归纳为以下四个方面：第一，银行业指引的法律效力如何？第二，本案的自救措施是否违背了信赖利益保护原则和财产权保护原则？第三，本案的自救措施是否与股东保护的相关规定冲突？第四，本案的自救措施的实施是否需要遵循比例原则？

三、案件的裁决及理由

欧洲法院在参考总检察官和调查意见的基础上认为，在政府救助中采取债转股和债务减记等自救措施合法，并且与信赖利益保护、财产权保护、股东权利保护并行不悖，但采取自救措施也需要符合一定的限度和规则。具体理由如下：

（一）银行业指引对成员国不具有约束力，但其规定的自救措施是合法的

法院认为，银行业指引对成员国不具有约束力。依据欧盟运作条约及相关案例可以推断，银行业指引对成员国不具有约束力，其内容更多是一种选择性指引，因此单凭指引文件不足以对欧盟成员国施加确定性义务。但是银行业指引所规定的自救措施是合法的。这些自救措施并不违反欧盟运作条约第107条到109条关于政府救助的规定，相反，它们是符合欧盟运作条约目的的，因为它们有利于“禁止扰乱内部市场竞争”和能实现“对银行业最少限度的救助”。如果不采取自救措施，将会产生道德风险问题，也会令银行的股东和次级债权人从救助中获得不当的利益，损害了欧盟内部市场的竞争。自救措施可以保证金融机构在寻求政府救助前采取一定的止损措施，同时防止政府救助沦为单个问题银行克服困局的工具，有助于实现对银行业最少限度的救助。

（二）本案的自救措施不违反信赖利益保护原则和财产权保护原则

信赖利益保护原则和财产权保护原则是欧盟法体系中的基本原则。银行业指引中规定的自救措施并没有违背上述两个原则。

信赖利益保护原则并不能适用本案。首先，银行业指引并没有给银行的股东和投资者提供一定批准救助的保证。其次，银行业指引也没有保证救助手段不会影响他们的投资。最后，在危机救助的开始阶段没有要求实施自救的事实并不足以构成合法期待的情形。由于救助本身就是非常态性的，须因应危机发展而变化，故当局对措施的采用具有合法的自由裁量权。

本案的自救措施也没有违背财产权保护原则。银行业指引并没有给成员国施加采取自救措施的义务，因此它不能直接对财产权产生影响。而从间接效果上看，自救措施也没有影响股东和次级债权人的财产权利，因为自救和破产程序对债权人造成的实质损失是一样的，更何况投资者必须对其投资风险负责。

（三）本案的自救措施与股东保护的相关规定不冲突

按照欧盟相关的指令，任何增加或者减少股本的决定都应该经过股东大会的同意，而指引为此提供了例外。法院认为这两者并不冲突。欧盟指令的目的是为了保护企业自由，是针对公司日常运作而言的，而指引的规定是对股东和债权人在金融危机这一特殊情形下的特殊要求，况且欧盟指令本身也没有排除特殊情况下其他手段的采用。当前的争议实质上是两种公共利益之间的取舍，一方面是企业投资者的权益，另一方面是金融系统的稳定。在金融危机的情形下，后者明显更为重要。因此银行业指引的做法并没有干涉到股东的权利。

（四）本案的自救措施的实施需要遵循比例原则

法院认为，银行业指引中的自救规则是对欧盟委员会自由裁量权的约束，既然如此，是否实施以及应该按照何种程度实施自救应该留给成员国内部决定。同时，结合指引的例外规定可见，如果动用部分资产进行自救能解决问题，就不需要动用全部资产进行自救。因此，实行指引规定的自救措施需要遵从比例原则，并且措施对问题银行资产价值的影响程度不能超出解决问题银行资本困境的必要程度。

四、案件的启示

本案是针对政府救助中的具体措施提起的，因而，在意大利银行业危机的大环境下，案件引起了欧洲金融市场的高度关注。法院对政府救助措施，尤其是自救措施的评价，影响着案中银行投资者和股东的利益，也影响着案外意大利救助本国银行的计划，甚至触动着欧元区银行体系乃至整体经济的神经。

在这种背景下，欧洲法院的裁判淋漓尽致地体现了司法对法律发展的能动作用，并且极大地推动了自救规则的发展。一方面，欧洲法院通过否定指引的约束力安抚了欧洲银行业股东和投资者的情绪，另一方面，法院不失时机地承认了自救制度的合法性，并通过一系列的法律解释解决了自救制度与其他制度的冲突。还从欧盟法律体系出发，将自救制度的法律基础建构在维持市场统一和公平竞争这两大基本原则之上，从而梳理并加固了适用自救制度的法律逻辑。

欧洲法院在裁决书中没写明的，大概也不会写明的是，法院必须在欧洲银行业的个别利益和欧洲经济体系的整体利益之间走钢丝。在金融危机和经济复苏的双重压力下，法院如履薄冰。因此欧洲法院一再指明，银行业指引应对的是金融危机的紧急情况，自救制度特别是法定自救制度的适用应该恪守其应有的限度和标准。 

综上所述，欧洲法院凭借本案裁判确立了如下规则，并推动了自救制度的适用：一是，自救措施是欧盟成员国政府救助合法的充分条件；二是，从司法的角度，自救措施本身是与信赖利益保护、财产权保护以及股东权利保护并行不悖的；三是，对自救措施的执行需要遵循比例原则，具体而言，其对问题银行资产价值的影响程度不应超出解决问题银行资本困境的必要程度。

当前，中国正在金融危机救助制度的理论探讨和制度构建中。作为金融稳定理事会（FSB）的成员，中国必须将其倡导的自救制度，特别是法定式自救制度转化为国内法。欧洲法院的上述判决将为中国自救制度的建立和适用提供极佳的参考。

（作者是武汉大学法学院国际经济法专业2015级博士生）