2016-7-29

申晨

图为牛清报大使在会议上发言

（图片来源：中国国际法前沿微信公众号）

7月22日，国际海底管理局（ISA，简称“海管局”）第22届会议在牙买加首都金斯敦落幕。会议核准了包括中国大洋协会在内的首批6个多金属结核承包者的勘探合同延期申请，举行了秘书长、理事会、法律和技术委员会和财务委员会选举，讨论了开发规章制定以及国际海底制度定期审查等重要问题。中国常驻国际海底管理局代表牛清报大使在会上全面阐发了中方对国际海底活动发展形势的判断以及对勘探合同延期、开发规章制定和国际海底制度定期审查程序等重大问题的看法，并总结了一年来中国在国际海底事务中做出的突出贡献。他表示：“中方愿与各方一道，继续践行‘人类共同继承财产’原则，为实现国际海底资源的可持续开发，为促进全人类共同利益作出更大贡献。”

一、国际海底区域制度的由来与原则

二战以后，随着海洋科研和开发技术水平的提高，海洋资源的开发利用从海面逐渐深入到海底区域。海底丰富的自然资源使得各国在该区域的争夺愈发激烈，海底区域的开发利用长期处于一个混乱无序的状态。为了规范海底开发，维护全人类共同利益，《联合国海洋法公约》（UNCLOS，下称《公约》）及《关于执行<公约>第十一部分的协定》共同确立了以“人类共同继承财产原则”为基础、以“平行开发制度”为特征的国际海底区域制度，开启了缔约国对国际海底区域进行有序开发和共同管理的时代。

根据《公约》，国际海底区域（简称“区域”）是指“国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土”，“区域”及其资源为“人类的共同继承财产”。“平行开发制度”即，区域矿产资源的开发一方面由海管局通过其企业部进行，另一方面由各缔约国及其公私企业通过与海管局签订勘探和（或）开发合同的方式进行，体现了信托制度在“区域”的实践运用。为了预防和降低“区域”资源活动可能引发的环境损害等方面的巨大风险，《公约》规定了“担保国制度”，即“区域”内活动者如果为自然人或法人的，应当获得《公约》缔约国的担保。

二、国际海底管理局的设置与工作

成立于1994年的海管局是执行国际海底区域制度相关安排的重要的政府间国际组织。《公约》规定，海管局代表全人类行使对区域内资源的一切权利，并可以对区域活动行使必要的控制，制订相关规章，检查与这些活动有关的一切设施。海管局的主要机关是大会、理事会和秘书处。大会是管理局的最高机关，由《公约》缔约国组成，负责制定一般性政策，决定公平分配“区域”内活动取得的财政和其他经济利益，采取经济调整援助措施等。理事会是管理局的执行机关，由36个成员国组成，负责制定具体政策。秘书处负责开展搜集资料、监测和研究等日常活动。海管局还设有两个专门性的常设附属机构，即：附属于大会的财务委员会和附属于理事会的法律与技术委员会。海底采矿一旦可行，将增设另一附属于理事会的专家机构，即经济规划委员会。海管局采用召开届会的方式开展工作。

海管局通过大量工作为完善国际海底区域制度作出了努力。为了规范在“区域”的矿产资源相关活动，海管局先后通过了三个“区域”内矿产资源的探矿和勘探规章，并根据这些规章核准了28项勘探工作计划。今年，海管局根据2015年审议通过的勘探合同延期的程序和标准核准了首批6项多金属结核勘探合同延期申请，坚定了承包者的信心。为了切实保障“人类共同继承财产”原则的实现，海管局法律与技术委员会将加快制订涉及采矿、财务、环保、法律等多个领域的开发规章制定工作作为优先事项。为具体实施《公约》关于审查制度的规定，海管局于去年启动了国际海底制度定期审查程序，审委会将向明年届会提交最终报告。

三、中国在国际海底事务中的贡献与主张

1990年，为提高自身参与国际海底事务的专业化程度，中国成立了隶属于国家海洋局的“中国大洋协会”，负责统筹国内优势力量开展国际海域工作、参与国际海底资源勘探开发和国际海域事务。1996年，中国成为《公约》缔约国，开始参与国际海底的开发共管事务。中国作为较早投入“区域”相关活动的先驱者、全球拥有国际海底矿区最多的国家和海管局理事会的成员国，在国际海底事务中发挥了重要作用。其主要表现为：

1.倡导国际海底资源开发利用的可持续发展。中国多次在海管局届会上提及环境保护问题，认为海洋与人类发展息息相关，深海环境保护是国际海底工作的重要领域。中国始终强调海管局相关工作应平衡处理资源开发和环境保护问题，并愿与各方一道，积极探索与和平利用国际海底资源，妥善保护国际海底环境。

2.积极帮助发展中国家参与国际海底事务。自海管局成立以来，中国一直致力于争取发展中国家在其中的话语权。多年来，中国持续向海管局自愿信托基金捐款以帮助其他发展中国家参与国际海底事务，以实际行动诠释了“人类共同继承财产原则”，为实现人类共同的海底梦作出了贡献。中国大洋协会在认真履行承包者义务的同时，还通过开展培训等方式积极为其他发展中国家参与国际海底事务做出努力，促进了国际海底事务的发展。

3.推动合同延期制度以提高承包者积极性。中国大洋协会先后获得多个海底矿区的专属勘探权和优先商业开采权，成为由中国担保的承包者。为了提高承包者投资国际海底事务的积极性，中国在第20届海管局会议上主张在承包者已经积极履行勘探合同义务的情况下，由于无法控制的原因或由于当时的经济环境没有理由进入开发阶段，理事会应充分考虑承包者的合法权利和合理要求，同意延长合同期限的请求。在中国推动下，海管局于第21届会议上确定了该制度的程序和标准。

4.促进国内法与相关海底区域制度衔接。为了落实中共十八大报告提出的建设海洋强国的目标，促进国内法与相关海底区域制度衔接，今年2月，中国正式通过了《深海海底区域资源勘探开发法》。该法全面规范了中国自然人、法人或其他组织在国际海底区域从事勘探和开发活动的权利义务，对于规范深海海底区域资源勘探、开发活动，推进深海科学技术研究、资源调查，保护海洋环境，促进深海海底区域资源可持续利用，维护人类共同利益等方面都有着重要意义。

国际海底区域是人类发展的新疆域。中国海洋强国战略的实施，使中国利益与世界利益紧密相连。中国将持续通过海管局的重要平台提出中国主张，为人类共同的海底梦想做出贡献。在本年度届会上，中国主张有两大亮点。一方面，在当前开发规章的制订中，中国呼吁海管局兼顾各方利益平衡，按照《公约》循序渐进的原则，掌握好开发者利益与国际社会整体利益之间的平衡，尤其是要注意保护世界上绝大多数国家特别是发展中国家的利益。另一方面，针对国际海底制度定期审查委员会临时报告中关于设立经济规划委员会的问题，中国认为，当前国际金属市场持续低迷，短期内实现深海资源商业开发的可能性较小。国际海底事业在相当一段时期内仍将以勘探活动为主。因此，应当理性判断国际海底开发前景，慎重设立新机构，避免为缔约国增加不必要的负担。这两方面主张体现了中国积极履行缔约国责任，理性看待国际海底开发工作的态度。在本届海管局会议上，中国的贡献和主张得到了高度关注。我们相信，只要沿着循序渐进、合理开发海底资源的道路稳步前进，人类的海底梦将不再是一个遥远的梦想。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院国际法专业2015级研究生）