2016-9-19

杜江

（图片来源：新华社）

2016年9月4日至5日，G20杭州峰会成功召开。作为全球经济金融治理的重要平台，此次G20峰会在经济领域取得卓越成果的同时，也为诸多非经济领域事项的讨论提供了交流的平台，并取得了显著的成果，其中之一就包括国际反腐败合作。

一、G20反腐败成果促使国际反腐败合作进入新阶段

G20峰会期间，各国领导人一致批准通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》（以下简称《高级原则》）、在华设立G20反腐败追逃追赃研究中心（以下简称研究中心）、制定了《二十国集团2017-2018年反腐败行动计划》（以下简称《行动计划》）等事项。

《高级原则》作为具体指导文件是由中方起草，经各国协商达成共识并一致通过。《高级原则》在其10条原则中开创性的提出了“零容忍、零漏洞、零障碍”的概念。“零容忍”要求各国认识到跨境腐败的危害并承诺加强合作；“零漏洞”则从预防腐败分子入境、建立国内协调机制和完善合作法律框架三个角度打造追逃追赃国际合作体系；“零障碍”从执行层面出发，要求各成员国为追逃追赃工作创造有利条件，开展追逃追赃信息和情报交流、个案合作、劝返、资产返还等合作。

G20于2010年多伦多峰会上宣布成立反腐败工作组，设立反腐败合作机制，每两年制定一次反腐败行动计划以作为成员国之间反腐败合作的指导性文件。今年《行动计划》的一个显著特点就是突出“务实合作”，将未来两年，即2017年和2018年的反腐败工作重点明确为务实合作、私营领域廉洁性与透明度、公共领域廉洁性与透明度、腐败易发领域、国际组织反腐败、能力建设等8项内容。各成员国进一步承诺共同调查和起诉腐败犯罪，提出以《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）为原则开展司法协助和引渡合作。

研究中心由北京师范大学设立，不属于国际组织或多边机制，亦不设秘书处或理事会。作为第一个面向G20成员国开展反腐败追逃追赃研究的机构，G20成员国、非成员国和国际组织可自愿推荐专家、专业人士和其他相关人员协助研究中心开展特定议题的研究，为反腐败国际合作规则的制定提供智力支持。研究中心的主要研究领域包括四个方面：一是G20国家中主要外逃目的国的追逃追赃相关法律法规，通过与国内法律法规相比较，寻找合作突破口；二是国内相关法律法规，尤其是如何完善追逃追赃相关内容，如“违法所得特别没收程序”；三是与G20追逃追赃合作密切相关的内容，如引渡、司法协助、资产返还立法和实践等；四是相关重点研究领域，如跨国商业贿赂、投资移民政策等。

原则、机制、行动三位一体的合作模式标志着国际反腐败合作进入了新的发展阶段。通过反腐败国际合作，在各成员国之间进一步树立合作共赢的理念，强化了G20加强反腐败国际合作的政治承诺。各成员国积极克服各国之间政治制度、法律制度等差异，建立信息共享、联合调查、快速遣返、能力建设等方面的合作机制，在查找、调查、起诉、遣返和引渡腐败犯罪嫌疑人，以及追踪、冻结、追缴和返还腐败资产方面开展密切协作，提升了国际反腐败工作的效率。

二、G20反腐败工作成果的落实仍障碍重重

G20杭州峰会对于国际反腐败合作所取得的成果故然值得肯定，但反腐败工作的现实性决定了其成果的落实仍存在诸多障碍。

首先，就峰会所取得的三项成果本身而言。《高级原则》作为具体指导文件，其内容为10条原则性规定，缺乏明确的行动指导。研究中心作为反腐败国际合作的智库，其主要放眼于未来反腐败规则的制定，短期内效果有限。《行动计划》作为近期的行动纲领，恰好弥补了《高级原则》与研究中心的局限性，但其实际成效如何仍难以估量。例如《行动计划》中提出以《公约》为原则开展司法协助和引渡合作，《公约》于2003年制定，并于2005年12月14日批准生效的，截至2013年其成员国已达167个，包括中国、美国等国均为公约的成员国，但中国与美国之间的外逃贪官引渡工作却一直不顺利，其原因之一在于《公约》明文规定：“以订有条约为引渡条件的缔约国如果接到未与之订有引渡条约的另一缔约国的引渡请求，可以将本公约视为对本条所适用的任何犯罪予以引渡的法律依据。”该规定表面上为成员国之间的引渡提供了依据，但实质上该条所用的是“可以”而非“必需”等词，导致各成员国之间没有强制性的引渡义务，从而对《公约》的实效性提出来考验。

其次，G20是以实现更优的经济与金融治理为目标，非正式性的国际合作协调型治理国际金融体系之首要机制，成果不具有强制性的法律效力是其天生的缺陷。G20是一种非正式性的国际机制，其建立没有具有法律约束力的国际条约或宪章作为基础，所形成的国际协议通常只是个成员国之间政治共识的反映，并不具有强制性的法律约束力，这也将为G20成果的落实埋下隐患。另外，G20峰会为人们所广泛关注和讨论是因其在金融领域的重要作用，而在非金融领域所形成的成果相较而言则关注度较低，成员国是否会持续提供足够的支持也将是一大考验。

最后，国际反腐败合作大环境中存在着诸多现实障碍。以引渡为例，引渡外逃贪官是国际反腐败合作最为必要的手段，而部分传统引渡基本原则对国际引渡工作的开展形成了阻碍。例如各国之间采用“双重犯罪原则”与“双重可罚性”原则的冲突；由于国际社会对于“政治犯”缺乏统一界定而导致的政治犯不引渡原则被滥用，虽然《公约》对政治犯不引渡原则实现了重要突破，规定各成员国不得将《公约》所规定的任何犯罪视为政治犯，但实际上收效甚微。诸如此类的传统引渡原则导致的冲突还有很多，例如“条约前置原则”、“本国国民不引渡原则”、“或引渡或起诉原则”等等。国际反腐败合作中现实存在的障碍远不止这些，国际反腐败合作中的人权保障、程序简化等问题将对G20反腐败成果的落实提出挑战。

三、以G20为平台构建国际反腐败合作新机制

G20为发达国家与新兴市场国家提供合作与协调平台，为国际反腐败合作的开展提供了一个高端的议事平台，各成员国可借用这个平台为国际反腐败合作形成行之有效的机制。笔者认为可从以下三个方面构建新的合作机制：

首先，以《公约》为参照确立国际反腐败合作统一标准。《公约》作为历史上第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，集中反映了当今世界各国打击腐败行为的先进立法经验和发展趋势，具有较高的科学性；《公约》的成员国为数众多，包括美国、欧洲发达国家等外逃分子首选国家，具有广泛的普遍性；《公约》的主要内容涵盖预防机制、刑事定罪和执法机制、国际合作机制、资产追回机制和履约监督机制等方面，涉及国际反腐败合作的各个领域，具有深度的全面性；《公约》为各成员国认可并批准通过，在此基础上进一步发展可以大大降低成本，提高工作效率，具有效能高效性。综上，以《公约》作为建立国际反腐败合作新机制的依据，是切实可行并具有积极意义的。

其次，各成员国之间建立双边或多边的机制化合作。就现阶段而言，G20各成员国应率先在各成员国之间形成合作机制，将会议中形成的共识机制化，形成具有法律效力的双边或多边条约。以中美为例，峰会期间，中美会晤所达成的35项成果清单中，有16项专门针对“反腐败与追逃追赃”，若以此建立双边合作机制并形成双边条约，将为中美之间的反腐败合作提供强制性的法律依据，给予腐败犯罪分子沉重的打击。

最后，借助G20平台形成全球化的反腐败合作体系。在以《公约》为参照标准形成小范围的双边或多边合作机制后，在所有成员国之间形成广泛的国际反腐败合作机制将是大势所趋。在G20各成员国之间赋予强制性法律效力的标准化合作机制，并接纳非成员国或国际组织的加入，最终形成完善的全球化反腐败合作机制。

反腐败问题在任何时候提出都不会过时，国际反腐败工作的开展也必须与时俱进。虽然国际反腐败工作的开展注定困难重重，但反腐的脚步绝不会有任何蹒跚。

（作者是武汉大学国际问题研究院国际法专业2016级博士生）