2016-10-9

申晨

10月1日，美国政府正式将互联网域名管理权完全移交给ICANN。根据双方此前的授权管理合同，ICANN下属的“互联网数字分配机构”（IANA）负责管理互联网域名管理系统，涉及域名、数字资源和协议分配三个部分，美国商务部下属的国家电信和信息局（NTIA）对这个机构如何运行具有最终话语权。该合同于当日自然失效并不再续签，IANA职能由名为“公共技术标识符”的ICANN附属机构接管。ICANN将此次移交称为“历史性的时刻”，舆论普遍认为这是互联网全球治理的重大进展，但也有人表示了担忧，认为这实际上是将互联网管理“私有化”的历史倒退。

一、互联网全球共治

网络空间作为陆海空天之外的人类“第五空间”，具有虚拟性、跨界性和隐蔽性的特点。这使得传统的国家主权概念在网络空间上产生了新变化：1.边界的模糊化。有别于其他有形空间的绝对物理属性，网络空间兼具物理和非物理双重属性，导致其“边界”的抽象性和不确定性；2. 主权对内最高、对外独立性质的弱化。从对内角度看，网络空间的特性使得主权难以有效对其进行全面控制，从对外角度看，技术的限制使得网络主权从根本上受制于技术优越国；3.民族界限淡化，全人类利益趋向一体化。网络的跨界性使得信息流通速度加快，文化的交流空前繁盛，作为国家主权根源的民族界限逐渐淡化，全人类的利益被联结到了同一个拟制空间中。这些变化使得网络空间的治理从纵向看需要政府到人民的共同参与，从横向看需要全球的通力协作。互联网是网络空间的核心，网络空间治理格局对互联网治理模式的选择有着直接影响，互联网的全球共治势在必行。

二、多利益攸关方治理

互联网治理包括互联网资源控制、标准设定、网络接入、网络安全治理、信息流动、知识产权保护等六个治理内容。其中，互联网资源控制是互联网治理的根基，而互联网域名管理是其重要内容。为了防止互联网最终控制权落入美国政府手中，1998年起，IANA职能的移交问题就被提上了议程，但由于受到美国政府的阻挠推脱，一直未能实现。各界对此提出了多种解决方案，形成了三种主要的模式倾向，即联合国治理模式，国家政府治理模式和多利益攸关方（multistakeholder）治理模式。美国政府至今仍强烈反对前两种模式，而最终接受了ICANN提倡的多利益攸关方治理模式。

ICANN掌握着根服务器、互联网协议地址分配等关键互联网资源的重要操作权限，在互联网国际治理中具有举足轻重的地位，其治理模式得到了互联网社群的大力支持。ICANN在政策文件中明确，该模式的主体是“广泛的自我认定的全球互联网利益攸关方”，其政策制定程序“对所有人开放，自上而下、基于共识”，并且反对政府及政府间组织在互联网治理中发挥主导作用。这种政治多元主义倾向于理想化，但是代表着未来社会发展的大趋势。ICANN一直在努力寻求摆脱政府强势介入的办法。2014年3月14日，NTIA发表声明主动放弃对ICANN的控制权，并于今年10月1日移交了IANA的职能，这一系列动作都说明了多利益攸关方治理模式的现实性和可行性。互联网全球共治的征途终于迈出了最艰难，也是最关键的一步。

然而，在此次管理权移交的背后，仍充满了美国维护自身网络霸权地位的战略考量。至少有三个重要因素是我们无法忽略的：首先，美国此前深陷“棱镜门”事件，为了尽快同欧盟重修旧好，同时转移国际焦点，缓解外交压力，放权ICANN只不过是权宜之计；其次，美国目前的战略重点放在网络空间国际规则的制定上，为了获得更多的国际支持，减少舆论阻力，放弃ICANN不失为弃车保帅的妙着；最后，也是最关键的一点，此次移交并没有包括根服务器。ICANN的主要功能是域名解析，该功能需要的根服务器在全球共13台，其中9台位于美国，其余三台分别位于日本、英国和挪威。这些根服务器全部由威瑞信（VeriSign）公司负责运营。而该公司与美国政府长期保持着密切的合作关系。因此，此次管理权移交更像是一个烟雾弹，只要根服务器仍然处于美国的掌控之中，互联网资源的控制权就没有实现真正的国际化，多利益攸关方的治理也只不过是纸上谈兵。

三、互联网治理未来之路

互联网治理是网络空间全球治理的核心内容之一，因而其模式选择和未来发展与后者相互影响、相互促进。互联网域名管理权的移交使得多利益攸关方的治理模式获得了阶段性的胜利，为后续网络空间全球治理议题的讨论提供了可借鉴的方案。也正是因为多利益攸关方模式符合网络空间权力扩散的趋势而获得了国际社会的高度认可。然而，我们还要注意到，此次美国的移交行动更多是迫于国际压力的妥协，其对政府间国际组织介入的排斥仍然没有消解，互联网全球治理仍然举步维艰。在ICANN方面，能力和资源的不足使其难以实现真正的民主化，而精英化的管理模式也使得“开放平台”更像是一句口号。ICANN的多利益攸关方模式想要取得最终胜利道阻且长。

“互联网之父”蒂姆伯纳斯将互联网定义为“能够在全球范围内实现持续对话的通讯渠道”。因此，使全世界更好地互联互通，实现全球福祉相连，是互联网的初衷。我国近年来提出了一系列关于网络空间治理的主张，既适应了时代主流又贡献了中国智慧。2014年，习近平提出要建立多边、民主、透明的互联网治理体系。2015年，他在乌镇演讲中进一步阐发了“多边”的含义，即“政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各个主体”。这一互联网治理理念与ICANN提出的多利益攸关方治理模式相互映衬。相较于ICANN提出的较为封闭和非政府的多利益攸关方治理方案，上述互联网治理理念包容性更强，更能体现互联网的本质属性。

互联网创始精神的本质在于合作共赢。国际社会应当在坚持国家主权的前提下，充分贯彻多边、民主、透明的互联网治理原则。当前互联网治理议题的技术特征决定了互联网国际组织仍将继续发挥主导作用。而网络犯罪、网络恐怖主义等问题的愈演愈烈使得国家和政府间国际组织的力量不容忽视。ICANN在推动互联网管理开放、透明的道路上做出了显著贡献，在肯定和支持其工作的同时，还应当继续推动其国际化的进程，进一步处理好多利益攸关方在互联网治理领域的关系，努力平衡权力、义务和责任的分配，实现互联网的全球共享共治。

（作者系武汉大学中国边界与海洋研究院2015级硕士研究生）