关蕴珈

（图片来源：中国空军网）

2018年10月中旬，上合政府首脑理事会第十七次会议顺利召开，李克强总理在会上表示各成员国必须全力应对地区安全问题，共同打击恐怖主义和极端势力，为合作营造安宁的氛围。作为区域性反恐法律机制，上合组织反恐法律机制在中亚地区反恐斗争中已经取得了显著的成效。但随着经济社会不断发展，政治形势不断变化，恐怖主义活动的内容和形式也发生了明显改变，传统法律机制自身存在的问题和制度缺失难以适应当前国际社会反恐斗争需要。因此在新时代背景下，完善上合组织反恐法律机制是贯彻落实青岛峰会相关文件，促进地区和平稳定发展以及构建上合组织命运共同体的应有之义。

        一、上海合作组织反恐法律机制现状

2001年6月，上合组织六国元首举行首次会议，签署了《上海合作组织成立宣言》，上海合作组织正式成立。此后，以维护地区安全为主要目标的上合组织反恐法律机制也逐步完善，其中的反恐法律体系、反恐机制、反恐合作都在不断加强和落实，具体体现为：

（一）上合组织反恐法律体系不断健全

自上合组织正式成立以来，成员国签署了一系列多边国际条约，构成了上合组织反恐法律机制的制度基础，上合组织内部也由此形成了区域性质的反恐法律机制。2001年、2009年和2017年的上合组织峰会上，成员国共同签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《上海合作组织反恐怖主义公约》以及《上海合作组织反极端主义公约》，这三份法律文件构成了上合组织开展反恐合作的法律基础。自2006年起，上合组织各成员国元首每隔三年都要定期签署一份打击“三股势力”合作纲要，使得打击“三股势力”的区域法律体系更加完备。除此之外，各成员国还签署了诸如《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》、《关于在上海合作组织成员国境内组织和举行联合反恐行动的程序协定》、《关于查明和切断在上海合作组织成员国境内参与恐怖主义、分裂主义和极端主义活动人员渗透渠道的协定》等文件，使得上合组织反恐法律体系的内容更加具体。2018年上合组织发布《上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言》，主张在联合国文件基础上以协商一致的方式通过联合国“关于打击国际恐怖主义的全面公约”。 由此可以看出联合国打击恐怖主义的相关文件是上合组织反恐法律体系的重要组成部分。上述文件构成了上合组织反恐法律机制的制度基础，上合组织内部也由此形成了区域性质的反恐法律机制。

（二）上合组织反恐机制有效运转

2002年6月7日，上合组织成员国元首于圣彼得堡签订了《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》，其中规定：各方建立上海合作组织地区反恐怖机构，地区反恐怖机构总部设在吉尔吉斯共和国比什凯克市；本组织成员国元首会议在必要时可在各方境内设立地区反恐怖机构的分部。经过两年的筹备，2004年地区反恐机构正式在塔什干挂牌启动，反恐机构的启动使得成员国之间的反恐合作进一步推向深入。同时，上合组织会议机制中的“国防部长会议”和“执法安全部门领导人会议”也是反恐机制中不可缺少的重要组成部分，这些会议和机构通过其灵活性、可执行性、专门性和权威性实现着上合组织的反恐目标。

上合组织地区反恐怖机构执委会主任叶夫根尼·瑟索耶夫表示，2013年至2017年，上合组织成员国有关机构共制止600多起具有恐怖主义性质的犯罪活动，摧毁500多个武装分子培训基地，抓获2000多名国际恐怖组织成员，2016年至2017年，成员国共屏蔽10万多家登载过400多万条宣扬恐怖主义和极端主义的信息网站，而且通过成员国间合作，俄罗斯联邦安全局2017年共摧毁50多个恐怖组织和极端组织窝点，成员国通过联合行动，共逮捕和遣返150名被通缉的犯有恐怖主义罪行的人员。

（三）成员国反恐合作成效显著

上海合作组织在创立初期，西方主流论调不看好上合组织反恐方面的有效性，且新生的上合组织在地区反恐的方面未采取实质性的措施，在应对恐怖主义犯罪上存在行动力上的缺陷。但是随着上合组织的不断发展，地区间的反恐合作不断加强，在打击“三股势力”上采取了诸多有意义的行动。

一方面，上合组织成员国之间组织了多次反恐演习。例如，2002年中吉联合反恐军事演习、2005年中俄联合军演、2006年中塔联合反恐军演等双边反恐军演，和平使命-2009、2010、2012、2014、2016、2018等联合反恐军演，以及厦门-2015网络反恐等诸多形式的反恐演习。这些多边联席决策和联合反恐运动对震慑恐怖势力起到了重要作用。另一方面，上合组织在多次会议中都强调要加强和扩大情报信息交流，并举行情报会商；且在刑事司法合作领域达成了一系列条约，文书送达、调查取证等活动也在成员国之间有序开展。打击恐怖主义犯罪是上合组织成员国的国际司法合作义务，根据《上海公约》及相关规定，合作义务包括预防、侦查和惩治恐怖主义的国际合作及情报交换。上合组织在上述领域都做出了实质性的行动。

        二、上海合作组织反恐法律机制的不足

尽管上合组织反恐法律机制已初步形成，但还不能完全解决成员国的恐怖主义威胁问题，现有的反恐法律机制在反恐法律体系、反恐机制协调、反恐行动合作上仍存有些许不足之处，具体包括：

（一）反恐法律体系有待优化

上合组织自成立以来，已经签订了数个有关反恐的条约、协定，尽管各成员国是秉持着公平正义、合作共赢的初心，但由于各国国情的不同，出于对本国利益的考虑，实际反恐操作可能与条约协定中的构想有所出入。同时，国际法真正的贯彻落实有赖于转化或并入以形成相协调的国内法，但是各国国内法律体系有所不同，转化或并入的国际法能否在国内解决具体的反恐问题，有着一定的难度，需要长时间的实践加以磨合。比如，有关刑事司法合作相关程序性规定过于笼统，缺乏具体的指导细则，实际执行过程中难免发生分歧。

（二）反恐机制协调有待改进

设在塔什干的上合组织地区反恐怖机构执行委员会是上合组织的常设机构，目的是促进各方主管机关在打击“三股势力”中进行协调与相互协作，基本任务和职能包括准备意见和建议、收集和分析信息、建立地区反恐怖机构资料库、协助准备和进行反恐演习等，上合反恐执行委员会在自己的职能范围内已经取得了一些成绩。但是由于各国具体制度的差异，反恐机构的决定在没有监督实施机制的情况很难在当事国得到落实，在执行问题上各国只能通过友好协商且一致通过的方式来进行，严重影响工作效率，同时反恐机构目前依旧只由在塔什干的30名成员组成，基层反恐分支机构建设严重滞后，反恐形式大于实质效果。

（三）反恐行动合作有待深化

目前，上合组织各成员国基本上把地区反恐机构放在本国的国家安全部门中，反恐行动多在各自主权范围内开展，然而恐怖主义活动的特征是波及范围广，因此各成员国很难独自解决多国范围的恐怖主义活动。而且，反恐行动的合作种类少、不够灵活和深入、在实际中可操作性差，一些具体的行动缺乏打击的力度，从而影响反恐的效率和国家的利益。例如反恐情报工作，只有真正实现成员国间的情报共享，在搜集、筛选、分析情报和制定反恐对策方面达成协调一致性，才能真正加强反恐务实合作。以及虽然上合组织成员国之间就刑事司法协助达成了一系列条约，对调查取证和送达文书等协助问题都有明确的表述，但是由于各国规定不同，各成员国往往只做好自己的事，而不能做到信息资源的整合，因此这种司法协助是被动消极的，缺乏高效的行动力，难以应对突发恐怖袭击的需求。

        三、上海合作组织反恐法律机制的完善

上合组织反恐法律机制在地区反恐中发挥着越来越重要的作用，随着全球反恐斗争进入到一个新的阶段，在反恐法律体系内容、反恐机制建构、反恐合作协调等方面完善反恐法律机制是充分发挥上合组织作用的应有之义，具体措施包括：

（一）丰富反恐法律体系的内容

反恐法律体系是反恐法律机制的核心，只有丰富反恐法律体系的内容，才能有效防范和惩治恐怖主义行为。一方面，借鉴联合国反恐法律机制、各区域反恐法律机制的长处。上合组织的反恐不能独立于国际社会而存在，在反恐法律机制的构建上必须同国际社会的主流法律机制所协调，才能实现反恐斗争胜利可能性的最大化。因此需要上合组织在结合自身实际的基础上，补充诸如“恐怖主义犯罪的普遍管辖权、恐怖主义的具体组织、反恐措施的基本原则、恐怖犯罪人的改造”等内容。另一方面，反恐法律体系不是一成不变的，随着经济社会的不断发展，反恐法律体系必须同步增加新的内容。如近年来信息传播方式有着跨时代的巨变，网络恐怖主义迅速蔓延，影响力极大，因此无论是相关概念还是具体打击措施，都必须迅速地作出反应，进行更新或修改，才能有效抑制恐怖主义的蔓延，保障人民的利益。例如2018年《青岛宣言》中提出了些许创新性构想，成员国通过了《上合组织成员国元首致青年共同寄语》，强调上合组织框架内将在青年教育、精神和道德培养方面开展综合性工作。

（二）加快完善上合组织反恐机制

反恐机制是反恐法律机制的灵魂，只有形成成熟的反恐机制，才能对恐怖活动进行更加高效、稳定的打击。一方面，构建专业的反恐执法队伍，进行联合执法。2018年6月10日，习主席在上合元首理事会第十八次会议上提出：“未来3年，中方愿利用中国-上海合作组织国际司法交流合作培训基地等平台，为各方培训2000名执法人员，强化执法能力建设。”执法人员的素质是影响反恐效果的重要因素，执法人员理论知识储备越丰富，打击恐怖主义活动越有效率。同时可以仿照联合国维和部队的形式，打造上合组织跨国打击恐怖主义活动的部队，使得恐怖分子难以逃脱法律的制裁。另一方面，构建上合反恐情报机制。可靠的情报是有效阻止恐怖主义活动的重要前提，目前依托上合组织框架的反恐情报机制基本处于空白阶段，因此可以在当前的上合组织地区反恐怖机构中设置专门的反恐情报部门，专门从事情报各个环节的工作，保障反恐情报机制的连续性和及时性。

（三）深化成员国反恐行动的协调合作

反恐行动合作是反恐法律机制的基础，只有各成员国在多领域加强反恐合作，才能真正实现区域的和平与发展。一方面，各成员国必须要具体落实上合组织反恐法律文件，否则反恐斗争只是一句口号，流于形式而走向失败。反恐文件的落实依赖于国际法的转化或并入，国内法的可操作性高于国际法，因此各成员国应当加快构建反恐国内程序，以具体落实上合组织反恐法律文件。2018年10月12日，李克强总理在上合政府首脑理事会第十七次会议上提出：“中方将于年内完成上合组织反极端主义公约的国内程序，为公约早日生效创造条件。”各成员国国内反恐法律法规的完善将是上合组织反恐法律机制完善的一大助力。另一方面，要完善成员国之间的刑事司法合作。上合组织自成立来已经进行了十余次的军事反恐演习，在一定程度上震慑了恐怖组织的嚣张气焰，传统的文书送达、调查取证、情报交换等方面的国际合作也在有序进行。随着各成员国反恐合作的深入进行，各国采取的反恐措施和原则差异性增大，为了更好地协调各国反恐行动，上合组织可以在巩固发展现有合作的基础上，借鉴其他反恐法律机制，拓宽合作渠道，增加合作形式。

（作者是边界与海洋研究院18级硕士研究生）

Research on the Establishment of the SCO Anti-terrorism Legal Mechanism in the New Era

GUAN Yunjia

In mid-October 2018, the 17th Meeting of the Council of Heads of Government of the Member States of the Shanghai Cooperation Organization was successfully convened. At the meeting, Premier Li Keqiang stressed that the member states must make every effort to deal with regional security issues, jointly combat terrorism and extremist forces, and create a peaceful atmosphere for cooperation.As a regional anti-terrorism legal mechanism, the SCO anti-terrorism legal mechanism has achieved remarkable results in the anti-terrorism struggle in Central Asia. However, with the social and economic development and the constant change of political situation, the content and form of terrorist activities have undergone obvious changes. The inherent legal mechanism is not enough to meet the needs of the contemporary anti-terrorism struggle, and there are some deficiencies in the mechanism itself which need to be solved urgently. Therefore, under the new background of the new era, it is necessary to improve the anti-terrorism legal mechanism of the SCO to implement the documents adopted by the Qingdao Summit, to construct the fate community of the SCO, and to promote regional peace and stable development.