曹昊

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2020年6月24日，中国国家发展和改革委员会与商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，并将于2020年7月23日生效。负面清单涉及服务业、制造业和农业等领域。这是我国连续第四年压减外资准入负面清单，兑现我国扩大开放承诺。在外资加速进入国内市场的情况下，我们需要做好相应准备，以迎接机遇与挑战。

一、我国外资准入负面清单的历史沿革

外资准入负面清单管理模式是指针对进入中国市场的外国资本，在未列入清单中的行业或业务的准入上，适用国民待遇。该种做法是当前国际投资管理制度的主流模式和发展方向。据上海财经大学章忠民教授统计，目前全球有80多个国家的外商投资法采用了准入前国民待遇加负面清单的管理模式。外资准入负面清单来源于美国的国际投资实践，其雏形是1953年2月美国和日本签订的“友好通商航海条约”，此后在1992年8月美、加、墨之间签订的《北美自由贸易协定》（NAFTA）（近期已被《美墨加协定》（USMCA）代替）中得到发展，最后在美国通行的双边投资协定范本（BIT）中走向成熟。此种对待外资进入本国市场的管理模式，在我国加入WTO后的一段时日里，正式被我国法律所确立。

2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织WTO的成员，外资开放实现了从初期的摸索向制度化调整的实质性转变，亦即，外资进入的行业或业务，其设立、合并、收购、扩大等问题都将由法律法规来规制。2008年中美启动首次双边投资协定谈判，初始谈判议程中已经将基调确定为准入前国民待遇加负面清单管理模式。2013年7月10日，中美第五轮战略与经济对话在美国华盛顿举行，中国方面表示同意以准入前国民待遇加负面清单方式与美国进行双边投资协定实质性谈判，标志着我国对外资将以上述方式进行应对。2015年12月6日国务院发布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，将准入前国民待遇加负面清单管理模式确定为改革的方向及双边投资协定谈判的基础模式。2019年3月《中华人民共和国外商投资法》（以下简称“《外商投资法》”）通过，该法第四条以法定形式确定了以准入前国民待遇加负面清单方式管理外资准入，同时表明原有的《中外合资经营企业法》、《外资企业法》及《中外合作经营企业法》已完成其使命而退出历史舞台。至此，我国外资准入管控已有较大程度的发展，已有法律规定建立外资准入负面清单管理模式。

二、外资准入负面清单比较研究——以菲律宾为例

在我国外资准入负面清单管理模式已经建立的今天，如何利用外资准入负面清单更好地管理外资准入，是我们需要关注的问题。在对外资准入负面清单的可行性分析中我们不难发现，像其他发展中国家一样，我国对外资准入的管理模式存在从正面清单转为负面清单的一个过程。美国、欧盟作为世界上主要的经济实体，其负面清单制度已实施多年并趋于成熟，我国外资准入负面清单制度的构建也从中吸取了不少经验。不过，美国、欧盟未经历过从正面清单转为负面清单的过程，而与中国同为发展中国家且经历过该过程的菲律宾所采用的负面清单则更加贴合我国实际情况。

菲律宾1991年颁布外商投资法，即“第7042号共和国法令”，是菲律宾制定和实施负面清单的法律依据。该国负面清单包括分别载明不同领域的两个清单。清单一列明的是依据菲律宾宪法或其他法律限制外资投资比例的领域；清单二列明的是依据国家安全、防卫、健康和道德风险，或者保护中小企业等原则限制外资投资比例的领域。除禁止外资的领域外，对于未列入负面清单的领域和清单一的领域，外资只需向“证券交易委员会”或贸易与工业部的贸易与消费者保护处登记备案即可。对于清单二的领域，外资必须得到警察厅或国防部的事前审批和授权。另外，对于一些需特许经营或向特定政府部门特别登记的行业，仍然要遵循特别法（金融领域）。上海社会科学院世界经济研究所研究员王中美认为：“它更强调的是一种透明度和可预见性”,“所有不属于负面清单领域或符合负面清单限制比例的外资投资项目，只需备案和登记”。不过，我国自2020年起，在金融领域的外资准入基本已实现了准入前国民待遇，而非像菲律宾在金融领域继续使用正面清单模式（如：菲律宾农村银行等仍然不对外资开放）。亦即，我国与菲律宾的负面清单在内容上不一定实质相同，但重要的是体现外资准入负面清单的透明度和规范化，将特定领域在负面清单上载明，一般行业从“事前审批”转为“事后备案”，从而激发市场活力。

参考菲律宾及其他一些发展中国家对外资准入的做法后可以发现，一国采用负面清单管理外资准入或多或少仍有许多限制和实质性障碍。它仅仅作为一种使外资准入更加开放的手段而被采用。在不断提倡推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，负面清单有利于激发市场主体活力，无论内资还是外资一视同仁，进一步彰显我国开放的决心。外资准入负面清单发展的过程，是一个从无到有的过程，是一个清单限制行业逐渐从多到少的过程。在这个过程中，我国将面对由此带来的挑战和机遇。

三、我国外资准入负面清单全面施行下的机遇与挑战

今年以来，新冠肺炎疫情给全球跨国投资带来巨大冲击，世界经济受到严重影响。2020年6月24日，国家发改委相关负责人关于前述两份负面清单情况的答记者问中介绍：“在新冠肺炎疫情对各国经济造成严重冲击的背景下，我国统筹推进疫情防控和经济社会发展，坚持在扩大开放中推进复工复产，对内外资企业统一适用各项支持政策，为外商投资提供了更加开放的投资环境，用实际行动践行对外开放承诺。”在外资准入负面清单全面施行的今天，我们将面对机遇与挑战。

伴随着外资准入负面清单而来的挑战包括：第一、外资安全审查制度需继续健全。外资进入我国所产生的国家安全问题由现行的安全审查法律和规定规制，但在诸如审查范围、机构设置及权限等问题上仍亟待完善；第二、现有法律法规或规范性文件之间存有些许冲突。随着《外商投资法》的施行和2020年版负面清单的发布，法律法规或规范性文件之间存在相悖之处，需要做好现有法律法规清理；第三、削弱我国企业自主创新能力。一般来说，进行跨国投资的外商具有资金雄厚的特点，伴随着负面清单载明行业的不停削减的过程中，原先没有外资的行业将受到冲击，外商通过实施本地化战略，低价竞销，同时与内资企业争夺人才，导致国内相关单位自主研发力量受到削弱；第四、对我国治理能力和治理体系提出更高要求。外资准入负面清单对监管部门准入前和准入后的行政治理能力提出更高的要求，需要完善各部门的相关实施细则，明晰各部门的管理权限，加强各部门的信息交流和互通协作，以吸引外资进入我国市场。

外资准入负面清单也带来了机遇：第一、外资准入负面清单将带来合作共赢。外资准入负面清单管理模式会使市场进一步开放，带来充分竞争与合作，最终会形成一种“你中有我、我中有你”的利益格局；第二、促进国内更多行业的改革和发展。我国采用外资准入负面清单管理模式，将使得更多行业愈加便利地利用外资，从业者借鉴先进的管理方式和制度，将推动现代企业制度和治理结构的建立和完善。第三、促进经济持续快速增长。外资准入负面清单作为国际通用的外资准入管理模式，通过压减外资准入负面清单，势必会增大外商直接投资额，从而不仅增加了我国的资本存量，而且间接推动了我国企业扩大投资规模，最终增加整个社会的资本规模，满足我国经济建设对资金的大量需求；第四、促进我国经济发展转型。我国面临经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”，外资准入负面清单能够使外国投资者更加自由、便利地进入国内市场，从而使我国企业充分高效地利用国内国际两个市场、两类资源。

《外商投资法》施行后的第一份负面清单刚刚颁布，对我国外资准入的效果还有待观察。但在我国对外资逐渐开放的过程中，我国各行业的从业者定会找到更好、更快发展的道路，实现与外资合作共赢的局面。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2020级博士研究生）

（责任编辑：苗丹丹，孙丽）

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[3]推进更高水平对外开放 以开放促改革促发展——国家发展改革委有关负责人就2020年版外商投资准入负面清单答记者问[EB/OL].[2020-6-4].https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202006/t20200624_1231943.html.

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[14]李盾.金融开放对我金融安全的影响及对策建议[D].对外经济贸易大学硕士学位论文,2003.

China faces new opportunities and challenges with the exhaustive implementation of the negative list of foreign investment access

CAO Hao

On June 24^th, 2020, the National Development and Reform Commission and the Ministry of Commerce issued "Special Management Measures for Foreign Investment Access (Negative List) (2020)" and "Special Management Measures for Foreign Investment Access for Free Trade Pilot Zones (Negative List) (2020)", which would take effect on July 23^th, 2020, thus reducing foreign investment access restrictions, involving services, manufacturing and agriculture. It is the fourth consecutive year that the Chinese government has reduced foreign investment access restrictions by means of the negative list, which continued to fulfill the promise of expanding opening. With the accelerated entry of foreign capital into the domestic market, we need to prepare accordingly to meet the opportunities and challenges.