匡斓鸽

（图片来源：中国政府网）

2017年11月，李克强总理在马尼拉举办的第20次中国—东盟（10+1）领导人会议上表示，中方倡议此次会议正式宣布启动“南海行为准则”（以下简称“准则”）下一步案文磋商。随后，中国和东盟国家宣布启动“准则”磋商。今年以来，中方与东盟国家就“准则”磋商保持了高频次的沟通与对话：5月，各方在中国贵州审议通过“准则”框架文件；8月，在中国—东盟外长会上，11国外长正式确认了这一框架。可见，中国与东盟国家在全面有效落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）以及推进“准则”磋商等方面取得一系列进展，释放了各方愿早日达成“准则”的积极信号。

一、从《南海各方行为宣言》到“南海行为准则”的历程

在2002年之前，国际社会上不存在专门适用于解决南海问题的有效机制。2002年11月4日，东盟与中国在柬埔寨金边签署了《宣言》。根据《宣言》文本，内容涉及处理南海问题的基本国际法准则、信任机制的建立、以和平方式解决各方领土和管辖权争议、为避免局势复杂化扩大化而自我克制的义务、合作的开展、鼓励他国对宣言所含原则的尊重以及最终促成南海地区的和平与稳定等方面内容。《宣言》是第一个专门针对南海争端的政治文件，也是争端各方在和平解决南海争端上的一次探索。虽然《宣言》只有短短10条，但它体现了各方希望通过和平方式解决南海争端、推进合作的愿望，也反映了中国与东盟政治互信的发展，因而具有里程碑氏的意义。

然而，《宣言》仍存在许多不足。首先，就《宣言》的性质而言，其不属于国际法律文件，仅是一份政治性宣誓。各方单纯的政治承诺约束力较弱，使得《宣言》难以在错综复杂的南海局势中得到落实。其次，《宣言》的概念界定过于宽泛，各方基于各自立场，容易在解释和适用时产生分歧。如《宣言》第五条“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行为”中，对于“行为”一词没有做出明确的界定。第三，《宣言》没有规定事实问题的调查认定机制，导致《宣言》缺乏必要的执行保证措施。例如，《宣言》没有规定相关机制来处理海上争端的事实问题。此外，有关国家频繁从事违背《宣言》的活动，以及域外大国加紧对地区内的渗透，也使得《宣言》的实际意义与作用大打折扣。

囿于不利的国际环境变动和《宣言》自身的局限，《宣言》在国际实践中效果十分有限，在落实过程中屡遭破坏，面临诸多困境。在这样的背景下，制定更具有更高约束力“准则”的呼声日渐高涨。

二、对“南海行为准则”内容与定位的思考

“准则”的构思起源于上世纪90年代。“准则”是维护南海地区和平稳定的规范。随着“准则”案文磋商的正式启动，“准则”指导原则、性质、与《宣言》关系等内容及定位值得我们思考。

（一）“准则”的指导原则与总体目标。如前所述，“准则”是《宣言》的拓展，其指导原则应当继续遵循《宣言》有关基本原则，将《联合国宪章》、1982年《联合国海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》、和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则作为处理中国与东盟之间关系的原则。“准则”成员国还应当遵循和平解决争端和禁止使用武力或武力相威胁原则。同时，“准则”应当以稳定南海和平局势、实现南海可持续发展以及重申南海自由航行问题等为总体目标。

（二）“准则”的性质与定位。今年通过的“准则”框架文件明确了“准则”的性质。“准则”不是解决领土争端与海洋界限问题的工具，而是南海危机管控机制和沿岸国合作机制。至于“准则”是否应具有法律约束力，王毅外长对此曾做出回应，将视东盟十国与中国的讨论情况而定。

（三）“准则”与《宣言》的关系。从某种意义上讲，2002年中国与东盟签署的《宣言》是各方在围绕关键问题的分歧和矛盾无法解决的背景下，所达成的“临时性”文件，其最终目标仍在于制定能维护南海地区和平与稳定的“准则”文本。正如《宣言》第十条所述，“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。”因此，最终达成的“准则”将是《宣言》的“升级版本”和最终目标。

（四）“准则”案文磋商的技术性建议。鉴于《宣言》概念界定模糊的局限与教训，“准则”应当制定更为具体的规范。如针对《宣言》第五条“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行为”，“准则”可以采取附件形式列举有关国家行为，尽可能明确规定哪些行为可以视为使争议复杂化的行为，以此降低在相关问题上出现分歧的可能性，推动“准则”在未来实践中得到落实。

三、“南海行为准则”制定面临诸多挑战

中国与东盟国家在全面有效落实《宣言》以及推进“准则”磋商等方面取得一系列进展，释放了各方愿早日达成“准则”的积极信号。若“准则”成功制定并得到落实，其将成为南海和平的“稳定器”。正如中国南海研究院助理研究员叶强所言，“准则”将为中国和平处理中国周边领土主权与海洋权益争端，促进周边安全、稳定与共同繁荣树立典范。同时，南海的和平与稳定，也能够为南海问题的最终解决争取时间和空间。然而，“准则”仍面临许多挑战，表现在以下两方面：

一方面，域外国家介入南海争端给“准则”的磋商与谈判带来挑战。南海争端本来只涉及到少数东盟国家，但近年来，以美国为首的日本、印度等南海域外国家也开始介入南海问题，结合南海争端直接相关方的政治互信不足的问题，使得南海问题日益复杂化。例如，在今年“准则”框架文件通过之际，部分域外国家便炒作中国在南海岛礁的建设，破坏中国与东盟国家之间的合作氛围，影响着“准则”磋商的进展。又如菲律宾去年在中方明确表示“不接受、不参与”的情况下，依旧单方面就南海争端问题向国际法庭提出仲裁请求。在非法的、无效的所谓南海仲裁裁决公布之后，美日两国官方人员都公开表示，仲裁庭的裁决是最终裁决，具有法律约束力，希望相关国家遵守仲裁结果，使得本已缓和的南海局势再度激化。此外，域外大国还通过加深与东南亚国家之间的经贸、军事关系，或明或暗地支持东盟国家对南海的主权宣言。不难看出，域外大国背后的“支撑”给南海地区带来了更多的不稳定因素，严重阻碍了争端直接利益相关方在相关领域展开谈判与合作。

另一方面，南海争端各方对“准则”某些关键问题的意见分歧，也给“准则”的磋商与谈判带来了挑战。“准则”的磋商和制定涉及多方关键问题：准则的性质、内容、适用范围等。在5月达成的“准则”框架文件中，中国与东盟国家已经就“准则”的性质达成普遍的共识。然而，在“准则”适用范围的问题上，各方意见存在较大分歧。例如马来西亚认为“准则”仅限于西沙和南沙群岛；越南则认为南海的部分地区不属于争议区域。此外，各方对于“准则”是否具有法律效力仍然存在严重分歧。虽然王毅部长回应称该问题将视东盟十国与中国的讨论情况而定，给出了较为灵活的解决方式。然而，这一问题毫无疑问将是“准则”的关键问题以及各方争议焦点之一。今年，菲律宾外交部表态，称“准则”必须有法律约束力，实际上，这是与2000年中国和东盟认定的“准则”是政治文件而非法律文件的意见是相悖的。各方在关键问题上的分歧与矛盾势必会影响“准则”磋商的进程和以及后续执行情况。

可见，“准则”制定面临着较为严峻的挑战。对此，中国和东盟国家要加强政治互信，深化各方之间经贸合作，推动亚洲命运共同体建设。只有这样，各方才能有效应对域外国家在南海问题上挑拨离间，合理管控与“准则”相关的分歧，推动“准则”的制定并深化各方在南海问题上的合作。在中国与东盟国家的一道努力之下，南海问题终将得到妥善解决，南海也将被建设为和平之海、友谊之海、合作之海。

（作者是武汉大学中国边界与海洋研究院2017级硕士生）

 New Progress about Peace and Stability in the South China Sea

KUANG Lange

On November, 2017, the premier LI Keqiang attended the 20th ASEAN -China summit in Manila. Since this year, China has maintained high frequency of communication and dialogue with ASEAN countries on “COC”. In May, the framework of the “COC” has been deliberated and passed. In August, the foreign minister from ASEAN countries confirmed the framework formally. As we can see, China and ASEAN have made a series of progress in the full and effective implementation of the DOC and the advancement of the consultation on guidelines, which has released positive signals that all parties are willing to reach the “COC” at an early date.